以下是小编帮大家整理的破产法适用范围的立法思考（共含9篇），欢迎大家收藏分享。同时，但愿您也能像本文投稿人“喜欢吃蛋挞”一样，积极向本站投稿分享好文章。
关于破产法适用范围的立法思考
【内容提要】9月1日起施行的《最高人民法院＜关于审理企业破产案件若干问题的规定＞》第4条规定，申请(被申请)破产的债务人应当具备法人资格，不具备法人资格的企业、个体工商户、合伙组织、农村承包经营户不具备破产主体资格。然而，从公平正义的理念、主体平等的私法精神、公平竞争的市场经济规律，市场经济正常流转秩序的维护、与国际接轨的现实需求等等诸方面，以及相关障碍的可克服性，都充分阐明破产法应当适用于我国境内的所有企业法人、非法人企业破产法的适用是破产立法的重要内容之一，各国的破产法都首先就此作出明确规定。从国外的立法来看，破产法的适用范围主要有三种主义：一是商人破产主义，二是一般破产主义，三是拆衷主义。商人破产主义是指有权进行破产程序的主体仅限于商人，其他人不能宣告破产。意大利、比利时和法国旧法采此立法主义。此种立法主义多将破产制度规定于商法典中。一般破产主义是指破产法对于商人及一般人均得以适用。德国、日本、英美法系等国家采此立法主义。此种立法主义多制定独立的破产法典。折衷破产主义又称复制主义，指商人和非商人均可以破产，只是商人适用的程度与非商人适用的程序不同。西班牙、丹麦、挪威等国采比立法主义。折衷破产主义实际上一般破产主义的一种表现形式。在破产法的历史发展中，曾经历过从“商人破产主义”到“一般破产主义”的发展过程。[1]在当今，世界上绝大多数国家的破产法都采用“一般破产主主义”原则，即无论是自然人还是“法人”，无论是商事经营者还是单纯的消费者，均可适用破产程序而被宣告破产。我国现行破产法仅仅适用于国有企业法人，而民事诉讼法第19章扩大到企业法人。209月1日实施的《最高人民法院＜关于审理企业破产案件若干问题的规定＞》第4条也规定申请(被申请)破产的债务人应当是具备法人资格。从这一最新规定看，我国立法上仍坚持的是“商人破产主义”。笔者认为，有其充分的客观理由将破产法的适用主体扩展及个人。
依现行民事实体法的规定，“个人”并非严格意义上的法律术语，本文在理论层面使用它，目的在于籍此囊括所有的非企业法人的民事主体、经济主体的破产形态。其内涵丰富，性质多样、种类繁杂，在外延上它不仅选宽于《民法通则》第9条所规定始于出生、终于死亡的“公民”，而其也大于“民法通则”第二章所规定的包括“两户一伙”在内的“自然人”。因此，本文所谓的“个人破产”，就其本质含义言，是指所有法律上或事实上的承担无限财产责任为基础的经济实体和自然人的破产。
一、个人破产存在原因
(1)个人破产制度深深地根植于商品经济社会，它符合人类社会公平正义的理念。破产法之开始，其首先要面对的对象就是自然人，自然人破产是破产制度的基础和观点。个人破产的原始形态产生于古罗马，当时的罗马帝国有着发达的商品经济，其最早能够体现破产特点的制度是古罗马诉讼程序中的财产委付制度。当债务人无力请偿债务时，经二个以上有执行名义的债权人申请，或者经债务人本人作出委付全部财产供债权人分配的意思表示，裁判官则渝令扣押债务人的全部财产，交由财产管理人悉数变卖，以价金公平分配给债权人。[2]后来，欧洲大陆及英美各国在此基础上逐渐建立并完善了个人破产制度。在任何一个以商品交换为基础的社会中，人们为了生活和生产的需要总要进行商品交换，必定会产生债权债务，也就必会存在债务人不能清偿多数债权人债权的情况，因此产生破产制度是顺理成章的。人类在债务执行制度中，从自力救助逐步趋向公力救助，要求平等的债权人在财产的分配形式上或说程序上保持平等，最终公平受偿，在此理念指导下，破产制度逐渐得以建立和完善，并长久地保存下来。
(2)破产负债与自愿破产制度为个人破产制度发展起了巨大的推动作用。虽早在17英国立法中就有了关于免责的规定，但那时的主要目的在于并不在于对诚实而不幸的债务人施以救济，只不过是辅助债权人尽力挖掘债务人的财产的实现债权的手段之一。真正体现对债务人救济的免责制度，其功的充分发挥应当是等到自愿破产制度这一真正可以由债务人主动提起的制度的确立。而此时对债务人救济的理念已经在破产立法中扎下了根基，并且已经不仅仅有免责这样一种对债务人有利的制度，而且还有和解等对债务人有利的制度。在此情况下，债务人为了免除沉重的债务负担，自己申请破产的情况大幅增加。
(3)发达的物权法和所有权制度为个人破产制度的存在提供保障。一个商品经济发达的社会是一个崇高物权的社会，只有发达的物权制度才能使人们得以对物自由统管支配，排除他人的侵犯，干涉和妨碍，并在此基础上，通过人们的买卖交易活动，商品经济才得以发展。另外，因为有了完善的物权制度，在债务人需要破产清算时，能够明确区分自己的财产和他人的财产，确定破产财产的范围和破产债权的范围，在破产程序开始后，又依赖物权制度进行拍卖、抵偿、分配财产、清偿债权。
(4)个人破产制度是符合社会经济发展要求的一种理性的选择。背负沉重债务的自然人如果没有破产能力，当他继续参加社会交易时，往往要形成一连串的债务不能清偿，影响社会交易的安全。背负沉重债务的债务人也成为社会的负担。而如果自然人有破产能力，自然人可以通过破产负责，解除剩余债务，这相当于多数债权人共同来分担这部份剩余债务或者说多数债权人只是分别减少自己的收益，但对于债务人，却可能获得新生，重新投入到社会经济生活中去。由此，可以看出赋予自然人破产能力更有利于社会的发展，符合经济规律，是人类理性的选择。
二、在我国建立个人破产制度的必要性
1、主体平等原则的体现。主体平等是私法的基本精神，身份平等是市民社会的标志，现代民商法的基本制度均以此为基础而设立。破产法既然是私法，也应当体现主体平等的精神。它同样呼唤平等、公平、一视同仁等价值观念和社会理念。我国目前正处于传统计划经济体制向现代市场经济体制的逐步转变之中，这种转变过程所形成的经济格局是国有经济、集体经济、外商投资经济、私营经济和个体经济等多种经济成份并存，经济结构呈多层次、全分位的复杂态势。经济主体多元化活跃和繁荣着我国市场经济。
任何市场经济主体，无论它是否为法人组织，也无论它是否具有经营性质，只要它使用信用机制参与市场进行民事或经济活动，它就应当受到破产法制约和保护。破产法是一柄双刃剑，它既是对市场主体着无情的淘汰作用，又对市场主体发挥着有力的保障功能。它既有清算的功能，又有免责的功能。破产法对债务人而言，是一种体现人道主义的公平救济法和债务豁免法；对债权人而言，破产法则是一种平等求偿的保证。[3]我国已经是一个加入WTO的市场经济国家，我们必须把所有的市场主体放进一个公平的环境中来对待。在这种背景下，必须将破产法当作私法来起草，反映和体现私法的基本精神。
2、建立个人破产制度，是完善市场经济法律体系、贯彻公平竞争原则的需要。如果破产法仅仅适用于一定范围内的市场主体，那么，整个市场经济法律体系就不是健全的。这种残缺性势必影响市场经济机制的正常发育和运转。其原因在于，市场经济就其本质而言是法治经济，市
场经济能否顺利、健康地向前发展，其决定性因素之一便是与之相配合的法律体系是否建立与健全。破产法是该法律体系中微观调节的重要环节和手段之一。市场经济的内在规律和“活的`灵魂”是价值规律，价值规律的内容展示又演化出竞争规律，与竞争规律始终的伴生现象是优胜劣汰。而只有鼓励竞争，实现优胜劣汰，才能实现优化资源配置的目标。破产法则是调整公平竞争优胜劣汰的重要法律机制或手段。只要是市场经济存在的多元主体，无论其大小、强弱、社会地位及所有制如何，就都应平等地接受公平竞争优胜劣汰这一市场规律而平等地受到破产法的调整，这样才可能形成统一、开放、竞争、有序的大市场环境。由此，市场经济的公平竞争原则内在地要求拓宽现行破产法的适用范围，创建个人破产制度，实现破产立法的统一化和法典化，这也是经济效率规则的一种体现。
3、建立个人破产制度，是克服“执行难”，化解“三角债”，维护社会秩序和经济秩序稳定的需要。“正义只有通过良好的法律才能实现”。这句古老的法学格言表明法和正义是密不可分的：法是实现正义的手段，法的价值在于实现正义。[4]而正义是“实体正义”和“形式正义”或“诉讼正义”的有机统一。在目前司法实践中出现的所谓“执行难”，恰是障碍诉讼正义在第二层次上实现的客观事实。“执行难”是一个“综合症”，它所得以形成的原因不尽相同，但义务负担者客观上无清偿到期债务或无履行法定责任的能力是其主要原因。换言之，有许多“执行难”的民事、经济案件，实质上就是事实上的破产案件。对于非企业法人的事实破产案件如在司法上得不到解决，权利享有者自然的选择便是以私力极济替代公力救济，私力救济对社会秩序和公民人权所产生的弊端是不言而喻的。一方面会导致市场秩序的凝滞；另一方面又会产生诸如绑架人质、打砸哄抢、侮辱迫害、恐吓威胁等刑事犯罪行为，严重影响社会安定和人们的正常生活秩序。反之，如果建立了个人破产制度，部分“执行难”案件就可转变成破产程序得到彻底解决，不至于一直悬而不决以至滋生社会不安定因素。
同样，长期困挠经济领域的“三角债”问题，也部分地根源于个人破产制度的尚未建立。市场是一个各主体相互依赖环环相扣的统一体。如果某一债权债务关系没有得到及时有效的解决，则势必会牵连影响其他经济关系的正常发展和运转，这种互为因果互相牵掣最终必然形成环环相扣难分难解的债务镇链或“三角债”，阻碍了市场中的正常流转。如果赋予自然人破产能力，一些主体依此程序被市场淘汰出局，债务链条被截断，从而大大减少三角债的出现，减少市场的混乱。
4、建立个人破产制度，可以克服和弥补民事诉讼制度之不足，保障债权人公平受偿，维护债务人合法权益。破产法就其制度本身而言乃属强制执行法的范畴。其目的在于避免债权人对债务人发动单独的强制执行程序，而实行所谓的概括的，一般的强制执行。该目的是基于这样的理性判断：破产财产应服务于所有债权人在破产程序开始时有效成立的全体债权的共同满足(the joint satisfaction)。[5]民事诉讼中的强制执行程序是难以满足这一目标的。因为在这一程序中。债权人会为了各自的利益争先恐后地对债务采取行动，诉请在先的债权人有可能优先得到清偿，而同一序位的其他债权人的利益就会受到损害。同时由于没有公告制度而且未到期的债权不能参与分配，所以不能真正使债权人平等受偿。唯有依据破产制度，才不致发生争先恐后的弱肉强食等有违诉讼正义的消极现象。
随着社会的进步，社会本位思想逐渐取代了个人体位而成为社会的主流，破产制度不仅关心债权人的利益，也开始保护债务人的利益，原来不利于债务人的三大制度：破产有罪主义、破产惩戒主义、破产不免责主义纷纷被各国立法取消，先后分别由其对立面，即破产无罪主义、破产不惩戒主义和破产免责主义取而代之。[6]这样可以使自然人从长期的债务压迫下解放出来，重新翻开事业的新 篇章，私法对人权的终极关怀也得以体现。
5、实行一般破产主义，也是适应消费者破产的需要。在国外存在大量的信用消费，以信用卡透支、住房贷款、分期付款等方式进行信用交易，而近年来消费者要求免除债务责任而申请破产的案件激剧增加。近年来中国的住房、汽车以及家庭消费品、信用贷款正快速发展，个人信用制度也在飞速发展，这为个人破产的实施提供了基础条件。[7]对消费者的保护需要形成一个法律的上的体系，破产法无疑是这个体系中的重要一环。消费者参与民事活动也可能导致不能清偿到期债务的问题，例如消费借贷逾期不还，租赁费用逾期不能支付，分期付款逾期不力清偿等等。遇此情况，如果运用民事诉讼制度和民事强制执行制度无法化解，则产生了运用破产机制予以彻底解决的必要。这对消费者是一个极其有力的保护。
6、建立个人破产制度，是加强国际交往，与破产法的国际惯例接轨的需要。随着经济全球化和我国加入WTO，我国的涉外破产案件将日益增加，破产立法与国际接轨的水平应当进一步提高。采用一般破产主义是破产法律制度发展的基本规律和不可抗拒的国际趋势。原来采用商人破产主义的少数国家，如意大利、法国等，现已通过修订破产法，纷纷改而采用一般破产主义。可以说，采用一般破产主义已经成为世界上绝大多数国家采用的通例。随着我国加入WTO，跨国破产以及涉外破产问题日益变得突出，如果我国依然恪守企业法人破产主义或者排斥个人成为破产主体的立法体例，则势必造成破产司法上的诸多冲突以及难以解决的难题。比如，如果我们不承认个人可以破产，那么，对外国人在中国从事生产经营或其他民事活动能否被宣告破产，以及我国公民在外国被宣告破产后在中国将产生何种法律效果，则会造成处理上的僵局。
当然，也有人反对建立个人破产制度，反对破产法适用于自然人。其理由主要是：(1)自然人破产首先要求自然人的财产清楚，目前我国对自然人的财产缺乏一套完整的申报、监控的法律法规，也没有有效的手段防止隐匿财产、逃避债务。因此，破产程序不宜扩及适用于自然人。(2)自然人破产时，哪些财产属于个人生活必需品，不得用一清偿债务，需要作出科学界定，但由于各地生活水平的差异，很难加以规范。(3)自然人负债一般限于生活债务，数额较小，若允许适用破产程序，势必造成破产案件的大量增加，我国现行的审判机制不能适应大量增加的破产案件。这些客观存在的情况妨碍了破产程序适用于自然人。
其实这些理由是不足以成为否定建立个人破产制度的充分理由。首先，人们对物权认识的深入和正在制定的物权法会使自然人的财产状况逐渐清晰。其次，我国目前在社会保障方面正在进行积极的探索，相信最低生活保障制度、再就业制度和各种社会保险制度会为破产人和社会减轻负担，帮助破产人重新起步。[8]再次，从立法技术和实际操作层面上来讲，我们可以借鉴日本设计灵活多样的程序制度，在破产程序的开始以及进行的诸环节，我们也会考虑破产程序进行的灵活度，审理破产案件的法官应依照法律规定享有足够的自由裁量权，以便做到适用破产程序的及时、公正和有效率。同时，破产案件以独任审判为原则，合议庭审理为例外，因为破产案件的性质为非争议案件，没有必要按照民事诉讼法的规定实行合议庭审理，独任审判足以满足审理破产案件的程序要求，对于特别重大的破产案件，可以成立合议庭审理。
当我们已经充分注意到自然人和法人的负债状态有所不同，并且已经设计有灵活多样的程序制度时，扩大破产法的适用范围于自然人，在逻辑上便是顺理成章。
破产制度是人类文明进步的产物，是适应商品经济发展要求的制度，实行一般破产主义，将所有的民事主体和经济主体均纳入破产法的调整范围之内，这既是实现民商事主体和破产法律主体统一化的需要，又是实行完善市场经济法律体系、同国际接轨的需要。在将来的新破产法中，我们应当果断地确立一般破产主义，扩大破产法的适用范围。
【参考文献】
[1]刘清波，破产法新论，[M]，27，台湾东华书局。
[2]邹海林，破产程序和破产法实体制度比较研究，[M]，24，北京，法律出版社。
[3]汤维建，修订我国破产法律制度的若干问题思考，[J]，北京政法论坛，.6。
[4]张文显：《法律基本范畴研究》，[M].270.中国政法大学出版社，1993.3。
[5]汤维建，关于建立我国个人破产制度的构想(上)，[J]，北京，政法论坛，1995.3。
[6]汤维建，谈破产救济，[J]，西安，法律科学，1994.6
[7]李曙光，关于新《破产法》起草中的几个重要问题，[J]，政法论坛，2002.6
[8]汪世虎，林刚，自然人破产能力研究，[J]，重庆，现代法学，.6
本条第一款规定，本法适用于企业法人，包括有限责任公司、股份有限公司和其他取得法人资格的各种类型的企业。破产法的适用范围涉及哪些市场主体具有破产能力，这一问题只能由法律作出明确规定。破产原因是提起破产程序的前提，是判断破产申请能否成立、能否受理以及能否作出破产宣告、重整、和解等裁定的法律依据。本条规定的破产原因，包括破产清算、和解与重整的原因。
本条第一款规定的破产原因，包括两种情况：
(1)企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务。这里所讲的“企业法人不能清偿到期债务”，是指企业法人债务的清偿期限已经届至，债权人要求清偿，但作为债务人的企业法人无力清偿。“资产不足以清偿全部债务”，是指企业法人的资产总和小于其债务总和，即资不抵债，一般要根据企业的资产负债表确定。企业法人的债务清偿能力是由其财产、信用、产品市场前景等因素综合构成的。只有在用尽所有手段仍不能清偿债务时，才真正构成清偿能力的缺乏。企业在经营过程中，由于各种原因，有时会发生短期的资金周转困难，这种暂时的财务困难会随着企业的正常运营而逐渐化解。因此，暂时的、短期的不能清偿或者仅仅是资产负债表上的资不抵债都不能作为认定一个企业法人是否已经构成破产的标准。据此，本款将这两者同时规定为破产原因。
(2)企业法人不能清偿到期债务，并且明显缺乏清偿能力。这一
破产原因的规定也是以不能清偿到期债务作为主要的依据，因为这是破产构成的一般原因;同时辅之以明显缺乏清偿能力。企业法人不能清偿到期债务，如果属于暂时资金周转不灵，不宜宣告其破产，但如果实际上已经丧失清偿能力，即使其资产负债表上的资产可能还略大于负债，也可以启动破产程序清理债务，不一定要等其继续亏损到资不抵债时再宣告破产，这对债权人和债务人都更为有利。此外，从程序上说，如果债务人在债务到期后，经债权人催告并在相当的时期内停止向债权人清偿，即不能清偿到期债务处于连续状态的，可以推定该债务人明显缺乏清偿能力，债权人有理由提出破产申请，这就减轻了债权人提出破产申请的举证负担，有利于破产程序的有效运用。这一破产原因的规定与国际上破产立法的通例是相符的。
本条第一款从我国的实际出发，考虑到企业破产对社会经济生活影响较大，关系到债权人的利益，也关系到破产企业职工的权益和社会安定，对企业破产原因作了比较严格、同时又具有适用性的规定。一方面使法院可以据此从严掌握，以避免欺诈性破产和破产的恶意申请;另一方面也可以提高破产程序的实施效率。企业法人只要具备本款规定的破产原因，就可以依照本法规定的有关程序清理债务。 本条第二款是对重整原因的规定。重整是在企业无力清偿债务但又有复苏希望的'情况下，经债务人或债权人申请，法院依法定条件许可，允许企业继续经营，实现债务调整和企业重组，使企业摆脱困境、走向复兴的一项法律制度。为了使面临困境但有挽救希望的企业避免
破产清算，恢复生机，企业破产法借鉴国外经验，引入了这一新的制度。重整原因是启动重整程序的事由，也是法院裁定债务人进行重整的法定依据。依照本企业破产法的适用范围款规定，重整原因也包括两种情况：
(1)企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，可以依照本法规定进行重整。这就要求企业法人必须具备破产原因才能进行重整。
(2)企业法人有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。由于建立重整制度的目的主要在于使企业法人能够避免破产、起死回生，因此，企业法人进行重整除了已经具备破产原因外，还包括虽然尚不具备破产原因，但存在丧失清偿能力可能，有可能导致破产的情况。当企业法人出现财务困难，有可能破产时，及时提出重整申请，有助于提高重整的成功率，更好地发挥重整程序的作用。
本文来源：法帮网 （www.fabang.com）
关于学校德育立法的几点思考
摘 要 我国制定学校德育法有充分的立法依据，亦有充足的立法必要性理由，应制定一部专门的学校德育法。当前应加强对学校德育立法的研究。
关键词 教育法 学校德育 立法
＊ ＊ ＊
学校德育立法，指专门为学校的德育工作制定法律法规。这在世界各国的法律体系中还未有过先例。但我 们认为，别的国家没有的法并不等于我们就不能制定或者没有必要制定。我国走的是有中国特色的社会主义道 路，我国的法是社会主义法，因此，完全可以同时也十分有必要根据我国国情，制定出一些为适应我国社会发 展所需要的与众不同的法。制定专门的学校德育法，就是为适应我国教育状况所需要的独特的法之一。我们认 为，在我国制定学校德育法，既有充分的立法依据，亦有充足的立法必要性理由。我们应当开展对学校德育立 法工作的研究，把它作为完善我国教育法体系的重要内容之一。
一、制定学校德育法的立法依据
凡立法均要有立法依据，制定学校德育法也不例外。制定学校德育法有充分的立法依据。首先，制定学校 德育法有宪法依据。我国宪法第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育 ，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明建设。国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教 育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”宪法第46 条第2 款还规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”宪法的这些规定，虽 然是根据社会主义精神文明建设的需要和青少年成长的需要所制定，但学校是专门的育人机构，学校的德育是 社会主义精神文明建设中思想建设方面的一个重要组成部分，更是青少年成长为有社会主义觉悟的全面发展人 才过程中必不可少的一环。因此可以认为，宪法的这些规定是制定学校德育法的宪法依据和指导原则，也是学 校德育法最基本的内容。
其次，制定学校德育法有基本法依据。学校德育法属教育法体系。我国关于教育的基本法《中华人民共和 国教育法》已于1995年3月18 日颁布。其中第3条规定：“国家坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和建设有 中国特色社会主义理论为指导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义的教育事业”；第5 条规定：“教育 必须为社会主义现代化服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设 者和接班人”；第6 条规定：“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道 德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。《教育法》中的上述规定，不仅明确规定了德育是我国社会主义 教育的重要体现之一，还明确规定了学校德育的基本内容，为制定学校德育法提供了直接、具体的依据。
再次，制定学校德育法还有政策依据。在我国，党和国家的政策与法的关系是互为依据、互为指导的关系 ，党和国家的重要政策是制定普通法律、法规的直接依据之一。在党和国家的重要政策中，有明确、具体的关 于学校德育必须纳入法制轨道的规定。 由中共中央和国务院在1993年2月联合颁发的《中国教育改革和发展纲 要》第25条规定， 要“加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道。制定教育法 律、法规，要注意综合配套，逐步完善。要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争 取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”。1994年8月， 中共中央又发布了《关于进一步加强 和改进学校德育工作的若干意见》，其中第24条规定：“学校德育工作要有法制保障。学校德育的地位、任务 和主要方针、原则要有权威性和稳定性，必须制定相应的`法律法规，以保证教育者、受教育者及社会有关方面 共同遵循。社会主义市场经济体制的逐步建立和教育的改革、发展使这种法制建设更为必要和迫切，要把这个 问题进一步纳入到整个法制建设中加以解决。”《纲要》和《意见》的上述规定，不仅把学校德育立法工作十 分明确、具体地提了出来，并将其纳入具体规划，要求把它作为一个迫切需要解决的法制建设问题来看待。
二、学校德育立法的必要性
学校德育是一项长期、复杂、意义重大的工作，然而多年来一直未能将其纳入法制轨道，主要依赖各种政 策来指导、管理和调节。虽然这些政策基本上保证了学校德育的大方向，但政策的非强制性和不稳定性，使得 学校德育与智育、体育相比较，经常呈现“软化”、不稳定、不平衡发展状态，离社会主义精神文明建设对学 校德育的要求还相差甚远，在一定程度上影响了我国教育方针的全面贯彻执行。因此，必须将学校德育纳入法 制轨道，制定出一个较为完整的学校德育法。有了法制的保障，才能使学校德育真正走上健康、有序、稳定发 展的道路。
首先，制定学校德育法，有利于确立德育在学校教育中的首要地位。德育即思想、政治和品德教育，它体 现教育的阶级性和社会性。我国学校的根本任务是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和 接班人，在校学生的思想道德和科学文化素质如何，直接关系到中国的面貌，关系到我国社会主义现代化建设 事业能否实现，关系到能否坚持党的基本路线一百年不动摇。为此，必须重视德育，把坚定正确的政治方向放 在学校工作的首位，这是我国的社会主义教育区别于其他国家教育的根本标志。现实中，德育首位在有些地方 有些学校还难以落实，往往被看成是可有可无的“软指标”，得不到应有的重视。制定学校德育法，用法的形 式将德育肯定为学校的首位工作，德育首位就能真正落到学校工作的实处。
其次，制定学校德育法，有利于规范学校德育工作的内容。学校德育应包括哪些具体的内容？不同的教育 阶段应实施哪些内容？达到何种程度？这些在目前的学校德育中存在一定的混乱。如有些方面的内容在不同层 次的学校多次被简单重复实施，而有些内容在各级学校中均是教育空白，还有些内容在实施中被主次颠倒，重 点不能突出，此外，不同层次的学校德育内容缺乏衔接性、系统性。制定学校德育法，对德育的内容作明确界 定，统一规范不同层次不同类型学校德育的具体内容和实施目标，就可有效地防止上述问题发生，使德育内容 形成一个有机整体，贯穿于各教育阶段。
第三，制定学校德育法，有利于完善和加强学校德育的领导管理体制。长期以来，我国学校德育的领导体 制一直是一个多渠道、多层次的系统，在领导管理体制上有不少关系未能理顺。以高校为例，学校的德育是由 党委直接领导，还是在党委的统一布署下由校长对学生的德、智、体全面负责，这种分工不是很明确，因而也 就很容易出现“党委怕越位，行政不到位”的局面。高校的德育一般是由党委宣传部、学生工作处、教务处、思政室、马列部、团委等多渠道一起实施，这种多管齐下的方式常常因统一领导和协调不够，难以真正形成合 力，有时甚至出现违反教育一致性原则的现象，工作相互抵消。加之机构设置复杂，岗位责职不清，造成工作 效率不高，“婆婆多”基层工作难做等问题一直未能很好地解决。制定学校德育法，用法律的形式明确党政机 构及部门在学校德育中的职责，有助于真正建立党政齐抓共管、密切配合、精干高效的学校德育领导体制。
第四，制定学校德育法，有利于加强学校德育队伍的建设。学校德育需要有一支专兼结合、功能互补、信 念坚定、业务精湛的德育队伍。目前这支队伍的建设遇到以下几个较为突出的问题：一是这支队伍的范围。学 校德育队伍的成份较为复杂，哪些人员属专职，哪些为兼职，哪些不应划入此范围之中，界限长期不清；二是 德育人员的编制比例。包括德育教师占全体教师总数之比，德育教师与学生人数之比，德育队伍中专职、兼职 人数之比均无明确规定；三是德育人员的职称评定、物质待遇、培养提高。跟其他专业教师相比，目前德育人 员在这几个方面处于偏后、偏低和机会不均等状态。制定学校德育法，对上述几个问题均作明确规定，维护学 校德育人员的正当权益，将促使学校德育队伍得到充实、稳定和提高。
第五，制定学校德育法，有利于保证学校德育工作所需的物质条件。必要的物质投入和条件保障是学校德 育发展的前提和物质基础。确保德育在学校教育中的首要地位，就必须努力增加德育投入和逐步改善德育发展 的物质条件。目前学校整个经费均比较困难，德育经费更加没有保障，完全因领导而异，因学校而异，甚至远 不如体育经费的投入。有许多德育工作因经费等原因不能开展或效果受到大的影响。这些跟德育在学校教育中 的首要地位，以及它的作用、所承担的任务相比很不相称。因此，很有必要以法定的形式确认德育经费应占学 校经费和学校预算外基金中的合理份额比例，列入预算，切实保证其能真正到位。并规定学校必须为德育工作 提供必要的场所和设备，不断改善其条件，优化其手段。
第六，制定学校德育法，有利于增强全员德育意识。德育不仅是学校教育的一个重要组成部分，它还是一 项社会性的系统工程。宣传、理论、文艺、影视广播、出版、新闻，还有家庭，均能对学生的政治思想品德素 质的形成产生影响。社会大德育环境若与学校小德育环境相互一致形成合力，将有助于学生德育素质迅速提高 ；反之，两者不一致相互抵消，则不利于学生在政治思想品德上健康成长。专门为学校德育立法，有利于提高 人们对学校德育的认识，使全社会都能站在历史和未来的高度认识学校德育工作的重要性，真正建立一个全员 育人、全方位工作、全过程培养的学校德育工作新格局。
三、积极开展对学校德育立法的研究
学校德育立法虽已势在必行，然而，从有立法依据到制定出法律法规，中间还有相当长的一段距离，有许 多问题需要通过学术研究加以解决。我们认为，开展对学校德育立法的研究，当前应着重研究下述几个问题。
1.学校德育立法的必要性、可行性研究。学校德育立法的必要性研究主要探讨社会现实有无制定学校德育 法的需要，制定学校德育法有何重要意义；学校德育立法的可行性研究则主要探讨制定学校德育法的立法技术 操作上的各种问题，包括由哪个国家机构或部门主持，由哪些人员参加，依何种程序进行等。
2.学校德育法的基本内容研究。包括制定学校德育法的指导思想和基本原则，德育在学校教育中的地位， 学校德育的基本要求和实施德育的基本步骤，学校德育实施者的任职条件、权利义务，学校德育的物质条件保 障，违反学校德育法的法律责任等。
3.学校德育法的结构研究。指在学校德育法基本内容研究的基础上，对学校德育法法典的结构形式进行研 究。如该法章次的数量，章次的顺序，章次中具体内容的安排等。
4.学校德育法在我国教育法规体系中地位的研究。《中华人民共和国教育法》是制定其他教育法律、法规 的母法，学校德育法的地位应在教育法地位之下从属于教育法，因而它不具备由全国人民代表大会制定的基本 法地位，这一点应该是肯定的。但学校德育法是以全国人大常委会制定的普通法地位出现，还是以国务院颁发 的行政法规地位出现，或以国家教委制定的规章地位出现，这就值得探讨。
5.学校德育法与其他单行教育法律、法规的关系研究。目前我国教育法体系虽然还不是很完善，但其基本 框架已经形成。除了拥有《中华人民共和国教育法》这个我国教育法体系中最为重要的根本大法之外，还有6部 与教育有关的法律、16部教育行政法规、数百个规章以及大量的地方性教育法规和规章。学校德育法与这些法 律、法规、规章相互关系如何，也是一个应该探讨的问题。
参考文献
1 《中华人民共和国宪法》，1982年12月。
2 中共中央、国务院《中国教育改革和发展纲要》，1993年2月。
3 《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》，1994年8月。
4 《中华人民共和国教育法》，1995年3月。
5 国家教委《小学德育纲要》，1988年。
6 国家教委《中学德育纲要》，1988年。
7 国家教委《中国普通高等学校德育大纲》（试行），1995年。
8 国家教委政策法规司《中华人民共和国教育法释义》， 科学普及出版社1995年版。
9 尹宗利、刘旺洪《中国教育的法律基石》， 南京师范大学出版社1995年版。
* 本文为江西省社会科学“九五”规划项目《学校德育立法研究》系列论文之一。＊
地方立法的思考
地方立法是落实依法治国基本方略,加快依法治市进程,推进社会主义民主政治建设的重要内容.
作 者：郭俊 作者单位：北京市人大常委地法制办公室 刊 名：北京观察 英文刊名：BEIJING OBSERVATION 年，卷(期)： “”(5) 分类号： 关键词：摘要：我国学前教育发展中存在的突出问题主要体现在以下方面：“入园难，入园贵”的现象愈演愈烈;办园体制与管理机制发生了变化;学前教育经费严重缺乏;幼儿教师待遇无保障，准入资格不达标，培训体系不健全;社会力量办园缺乏法律规范等。《学前教育法》立法的重点包括：确立公益性、普惠性发展方针，制定免费学前教育路线图;建立“以公共财政支撑为主，多渠道投入相结合”的学前教育投入体制;明确办园标准，严格执行资格准入制度;健全学前教育管理体制，建立督导评估与问责机制;严格执行教师专业标准，提高教师待遇，完善服务体系，建立一支量足质优的保教队伍;强化安全监管，落实安全责任。
进入21世纪以来，我国学前教育取得了长足的发展。但无论就数量还是质量而言，学前教育都无法满足我国经济和社会发展的需求，并已成为国民教育体系中最薄弱的“短板”。公平的学前教育机会意味着人生起点的公平，其有利于缩小社会差距，促进社会公平正义的实现。在《教育法》所规定的四个独立学制阶段即学前教育、初等教育、中等教育、高等教育中，国家已分别制定了《义务教育法》《职业教育法》和《高等教育法》。到目前为止，只有学前教育阶段尚未立法，致使学前教育发展中问题的解决无据可依，严重影响了学龄前儿童健康心智的培养。
一、学前教育健康发展，亟须尽快制定《学前教育法》
由于缺乏全国性专门法的规范，我国学前教育事业发展面临着许多亟待破解的问题，主要表现在如下方面：
1.“入园难，入园贵”的现象愈演愈烈，亟须立法规范
“入园难，难于考公务员;入园贵，贵过大学收费”。这句顺口溜尽管有些夸张，但表明“入园难、入园贵”的问题已成为群众反映强烈的民生问题。“入园难”，表明学前教育发展数量不足，发展规模、速度难以满足人民群众的受教育需求。据统计，～，全国学前三年毛入园率分别为47.3%、50.86%和56.6%[1]，虽逐年有小幅增加，但城乡差距依然巨大，农村学前教育发展尤为欠缺，至今全国仍有64.4%的农村学龄儿童处于无园可入的状态[2]，而且不同地区发展差距较大。截止到底，贵州省毕节地区农村学前三年入园(班)率仅为13.3%[3]。在我国整个基础教育体系中，学前教育的普及率是最低的，其不仅与欧美发达国家差距较大，也远低于世界平均水平。“入园贵”，反应了优质学前教育资源的稀缺，说明目前大多数幼儿园的教育质量难以让人民群众满意。尽管各级教育行政部门采取了多项措施，颁布了一些相关的行政规定，但由于缺乏统一的上位的学前教育专门法，致使“入园难”、“入园贵”问题的解决，始终收效甚微。
2.办园体制与管理机制发生了变化，亟须立法应对
当前，我国学前教育的投入体制、办园体制和管理机制都发生了深刻的变化，学前教育发展面临着新的形势与挑战。一方面随着教育体制改革的不断深入，学前教育举办主体不断增多，管理难度加大;另一方面，各级学前教育行政管理力量被严重削弱。近几年来，除北京、上海外，全国29个省(市、自治区)在精简机构时陆续将幼教管理机构——学前教育处撤并，甚至没有设专职的幼教干部，而是由基教处来兼管。基教处由于身兼数职，因而难以履行基本的管理职能。，中央教科所对全国16省市30个区县的学前教育现状进行了抽样调查。调查结果显示，有25%的区县既无学前教育管理机构，也无管理人员[4]。从全国情况看，在设有学前教育管理机构和管理人员的地区，管理部门也仅是对少数的公办幼儿园进行管理，而占大多数的企事业单位办园和民办园尚未被纳入教育行政部门的行政和业务的管理范围之内，导致对这部分幼儿园的办园规范和教育质量缺乏监管。不仅存在行政力量不足的问题，管理法律依据也不能满足需要。目前，我国学前教育管理主要是依据《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》，这些规定都是上世纪90年代颁布的，其条文内容显然已无法应对当前学前教育发展中出现的一系列新问题。虽然20国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》(俗称学前教育“国十条”)，但这些条例、规程和意见仅仅是一些行政规定，缺乏法律的权威性和约束力。
3.学前教育经费严重缺乏，亟须立法保障经费投入
近年来，各地学前教育的发展遇到了一个普遍性的问题，那就是经费投入严重不足的问题，严重制约了学前教育的健康发展。究其原因，一是学前教育缺乏基本的财政保障。在国家和地方财政性教育预算中，学前教育没有单项列支，且在教育财政性经费的总量中所占比例偏小。目前，学前教育投入占教育总经费的比例国际平均水平为3.8%，发达国家达8%～11%，我国在1.2%～1.3%之间[5]。由于财政投入明显不足，学前教育办学经费主要靠收费，办园经费捉襟见肘，难以支撑学前教育的可持续发展。二是学前教育过度市场化。近些年，一些地方政府对学前教育的公益性认识不足，对幼教事业“两条腿走路”发展方针的理解存在偏差，认为学前教育作为非义务教育，政府可以将其完全推向市场，非但不用投入，甚至还可以用来创收。因此，一些地方政府将公办园强行改制，“卖”园成风，导致国家学前教育资源大量流失;或对公办园实行强行“断奶”，不再拨付教师人头费和公用经费;或将公办园视为“唐僧肉”，当做“创收基地”，强行收取高额学费，给早已步履维艰的幼教事业的发展带来了更大的困难。三是社会资本进入学前教育领域政策不明确。在民办园的税费征收及减免、所得利润等方面都缺乏明确的法律规定，这在一定程度上影响了民间资本投资学前教育的积极性和信心。因此，通过立法保障学前教育的经费投入迫在眉睫。
4.幼儿教师待遇无保障，准入资格不达标，培训体系不健全，亟须立法规范
到目前为止，我国幼儿教师不仅工资福利待遇普遍偏低，而且他们的培训、进修等基本权益也缺乏应有的保障。民办园收费虽高，但教师待遇仍普遍偏低。幼儿教师的编制、工资、待遇、医疗、保险、培训等一系列问题长期得不到解决。各地开展的名师工程、骨干教师工程等项目，也大多与幼儿教师无缘，导致幼儿教师队伍不稳，幼教人才流失严重。一些师范类幼教专业毕业生大部分改行，一些学历稍高的农村幼儿教师纷纷流动到中小学任教，致使大部分幼儿园师资力量匮乏，整体质量不高，难以达到国家规定的教师编制配备标准。 由于学前教育师资短缺，不少教师都没有经过幼师专业培训，属于无证上岗，而且教师的文化层次参差不齐，有大专、高中的，甚至有初中文化就上岗的。如浙江某市11 399名幼儿专任教师中，有教师资格证的仅为3 606人，持教师资格证上岗的仅为22%[6]。
参加职后培训和教研活动对于大多数民办幼儿教师而言，还根本无从谈起。一些公办幼儿教师，其参加培训、教研的'机会也很少，严重影响了幼儿教师的工作积极性，进而影响到学前教育的质量。这一问题如不能尽快得到解决，无疑会影响幼儿教师队伍整体素质的提升。因此，亟待制定《学前教育法》，对包括民办园在内的幼儿教师队伍进行规范，从根本上提高学前教育的质量。
5.社会力量办园规范缺乏法律，亟须立法保障保教质量
近十年来，社会力量办园如街道办园、单位办幼儿园、民办园、合资园等发展较快。年，全国民办幼儿园数占幼儿园总数的68%[7]，单位办幼儿园占20%[8]。一些省市的社会力量办园比例更高，2010年湖北省民办园达3 486所，占全省幼儿园总数的79.3%[9]。社会力量办园在一定程度上缓解了政府投入不足的问题，满足了人们群众对优质的特色幼儿教育的需求。但由于立法缺失，对社会力量办园举办者的资质、举办者的权利和义务、办园设施、教师资质、收费标准、视导评估、办园质量等问题缺乏明确而有效的法律规范，使民间资本往往更看重学前教育带来的利润而忽视了所具有的非营利公益性质。同时，政府对社会力量办园的扶持还很不到位。一方面社会力量办园的保教质量难以得到保障。另一方面，幼儿园举办者的合法权益也得不到应有的保障，不利于调动民间资本投资幼儿园的积极性，导致学前教育的公益性无法真正体现出来。
因此，应加快《学前教育法》的立法进程，使幼教事业发展有法可依，这也是促进学前教育健康可持续发展的迫切需要和根本保障。
二、加快《学前教育法》立法的进程，明确立法重点
当前，学前教育受到了国家的高度重视和社会的广泛关注，学前教育立法面临着良好的发展契机。学前教育不仅已被列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～)》，而且207月，教育部还制订并实施了学前教育三年行动计划，同年10月，各省编制并实施学前教育三年行动计划。近几年来，全国人大教科文卫委、教育部、中编办等十分重视学前教育立法工作。目前，教育部正在就《学前教育法》的起草等问题开展调研……这些工作为学前教育立法奠定了坚实的基础。应该说，学前教育立法的条件已经成熟，应在借鉴国际学前教育立法经验的基础上，加快我国《学前教育法》立法的进程。学前教育立法首先应明确影响其发展的根本性问题，具体包括地位性质、政府责任、投入保障、标准制定、师资建设和教育质量评估等，以冲破制约学前教育科学发展的体制机制障碍，这也是促进学前教育健康发展的必然要求。
1.确立公益性、普惠性发展方针，制定免费学前教育路线图
明确学前教育的地位和社会属性。学前教育在国民教育中处于基础性的地位，是国民教育体系中的一个独立阶段，是基础教育的基础，是终身教育的开端，也是公共教育服务的重要组成部分。
坚持学前教育公益性和普惠性的发展方针。办好学前教育，有利于促进每个儿童的健康成长和国民素质的提升。因此，学前教育作为一项重要的社会公益事业，必须突显政府在发展学前教育中的责任，坚持公益性和普惠性的发展方针，实现“幼者有其园”，保障学前教育的公平、公正。
探索并建立学前教育三年免费机制。政府免费提供公共服务是公益性事业的一个重要特征。考虑到我国学前教育发展的现状，各地应积极探索并建立学前免费教育机制，制定三年免费教育路线图。可采取先实施学前教育最后一年免费，再逐步过渡到三年全免费的方式。具体做法如下：三年内城市每个社区和县城要建成一所标准化公办幼儿园，每个乡镇有一所公办幼儿园，所有小区都要落实配套建设幼儿园政策;同时，应充分利用农村中小学布局调整富余的校舍举办幼儿园或幼儿班，并且通过购买服务等方式鼓励村集体或者个人举办幼儿园(班)，使幼儿教育尽快覆盖全部行政村;到，实现学前最后一年免费教育、普及学前两年教育，全国学前最后一年毛入园率应达到90%，学前三年毛入园率至少应达到65%。到20，全面普及学前二年免费教育并将学前最后一年教育纳入义务教育范畴，基本普及学前三年教育，有条件的地区普及三年免费学前教育，学前教育的毛入学率应达到95%以上。
2.建立“以公共财政支撑为主，多渠道投入相结合”的学前教育投入体制
当前，我国学前教育发展面临的困境在很大程度上是由于投入不足所导致的。长期以来，因投入体制尚不完善以及科学、合理的成本分担机制的缺乏，导致学前教育的公益性和普惠性没有得到充分的体现，广大群众对高质量、收费低的学前教育的需求一直无法得到满足。
第一，建立完善的学前教育投入体制。坚持政府主导、社会参与、公办民办协同发展的学前教育发展方针，建立以公共财政为主导、多渠道投入相结合、家庭合理分担的学前教育投入机制。
第二，加大公共财政的投入力度。为了保障学前教育事业的财政性经费投入，在学前教育立法中应明确以下四点：1)将各级政府对学前教育经费财政投入列入同级政府财政预算并实施单列，使学前教育“预算有科目”;2)各地要研制公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，使学前教育“拨款有标准”，以保障幼儿园的正常运转;3)财政性学前教育经费要在同级财政性教育经费中占有合理比例，并在未来的三年内有显著提高，使学前教育“投入有比例”;同时，各地新增教育经费要向学前教育倾斜，并向学前教育中的弱势群体倾斜，做到“增量有倾斜”;4)严禁用财政经费建设超标准、高收费的豪华幼儿园。新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园，鼓励有条件的优质公办幼儿园举办分园或合作办园，大力发展能提供普惠性服务的公办幼儿园，进一步提升学前教育的公共服务能力，以使学前教育经费“使用有规范”。 第三，鼓励社会力量办园。制定支持民办园发展的优惠政策，引导社会力量投资办园和捐资助园，充分调动各方面投资学前教育的积极性。要制定各类民办幼儿园的办园标准，使民办园在审批登记、分类定级、评估指导和教师资格认定、培训、职称评定、表彰奖励等方面与公办园具有同等的地位。积极扶持社会力量举办面向大众、收费较低的民办幼儿园。制定并出台普惠性民办园的认定办法，实施公共财政支持、委托管理、购买服务、贷款贴息、减免税收等优惠政策，建立以奖代补、派驻公办教师、加强日常管理和业务指导、督导评估等机制，扶持民办幼儿园提供普惠性服务，把原来民办园的收费标准降到与公办园大体相当的水平。此外，应不断完善幼儿园收费管理办法，严格核定不同等级幼儿园的收费标准，真正解决乱收费和入园贵的问题。
第四，建立优先保障农村幼儿和弱势群体幼儿接受学前教育的投入机制。到目前为止，我国城乡之间、区域之间、群体之间在享受学前教育的机会和质量方面存在的差距较大。为了促进社会公平，中央及省级财政在学前教育资源配置、财政投入等方面应向农村、欠发达地区以及弱势群体倾斜。中央财政应加大转移支付力度，设立学前教育专项经费，大力支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育。地方政府应加大对边远贫困地区和民族地区发展学前教育的支持力度，着力保证留守儿童入园。同时，应将学前教育纳入国家资助政策体系中，建立学前教育资助制度，逐步加大对城乡困难家庭子女、孤儿和残疾幼儿接受普惠性学前教育的资助力度。鼓励有条件的地区率先实施残疾儿童免费接受学前教育的政策，让广大人民群众享有更加均等的学前教育公共服务。
3.明确办园标准，严格执行资格准入制度
第一，《学前教育法》必须要明确幼儿园办园的国家标准，这些标准应该涉及幼儿园的建筑布局、设施设备、教师资质、卫生安全等。各地应根据国家基本办园标准和本地实际，制定各种类型幼儿园办园的地方标准，实行分类管理、分类指导。应根据经济社会和教育事业发展的需要，建立动态更新机制，确保学前教育质量的提升。
第二，建立并严格执行幼儿园准入制度，加强审批和管理。首先，《学前教育法》要明确规定各级幼儿园设立的最终审批权归属于县级教育行政主管部门，以杜绝多头管理、无人负责、管理混乱局面的出现。其次，明确幼儿园审批、登记注册、撤销的程序及管理要求。按照国家和地方办园标准的要求，严格执行资格准入制度，经审查达标者，才能为其颁发办园许可证。
第三，加强对幼儿园的动态监管，进一步落实幼儿园年检制度。县级教育行政部门要建立幼儿园信息管理系统，对辖区内各类幼儿机构实行动态监管。一是对目前存在的无证办园进行全面排查，督促其限期整改，并采取措施助其达标。经整改达标的，重新登记备案，核发办园许可证。整改后仍不能达标的，当地政府应依法予以取缔，并妥善分流和安置幼儿。二是实施幼儿园年检制度。根据国家和地方制定的幼儿园标准，对各幼儿园在依法办园(即执行有关学前教育的法律、法规、规章、政策情况和依法取得办园资质等)、办园条件(即园舍条件、设施设备、人员配备、教玩具配备等)、保育教育(即保教工作遵循幼儿身心发展规律、符合国家有关要求、促进幼儿健康成长等)、组织管理(即幼儿园管理机构设置、章程制定与实施等)、财务管理(即收支财务管理和资产使用管理等)、办园行为(即招生、办班、学习材料征订、安全管理及教职工聘任等)等方面进行年度检查。年检不合格者，限期进行整改;年检连续两年不合格者，收回《办园许可证》。年审结果在每年秋季新生入园前发布公告。三是加强收费监管。遵循家庭合理分担教育成本的原则，制定公办幼儿园收费标准，加强对民办幼儿园收费的管理，杜绝乱收费现象的发生。
4.健全学前教育管理体制，建立督导评估与问责机制
实践表明，原有的过度依赖社会和市场的办园和管理的体制，无法发挥学前教育的公益性和普惠性的社会公共服务功能。因此，亟须在社会公共服务体系中重构学前教育管理体制。
第一，落实各级政府在学前教育事业发展中的主体责任。各级政府要将发展学前教育作为重大的民生工程，将其纳入政府工作重要议事日程。根据未来人口的发展趋势，科学制订辖区内学前教育事业发展的中长期规划，对幼儿园进行合理布局，切实加大对学前教育的投入，实现“幼者有其园”，有效缓解“入园难”的问题，确保为全社会提供公益性和普惠性的学前教育服务。
第二，理顺管理体制和工作机制。为了落实各级政府在发展学前教育事业中的主体责任，应健全学前教育管理机构，不断充实管理队伍，实现全覆盖的有效管理。首先，要在教育行政系统中建立中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市、区)四级学前教育管理机构。其次，配齐管理干部。要求县及以上教育行政机构至少要配1名专职的学前教育管理干部。再次，应将学前教育列入国家和各级政府经济社会发展计划中，同时应明确财政、人事、劳动保障、卫生、教育、民政、工商、质检、安全生产监管、食品药品监管等部门的职责，逐步形成在政府统筹领导下，教育行政部门主管、有关部门分工负责、各学前教育机构和家长共同参与的学前教育管理机制，形成学前教育发展的合力。
第三，建立学前教育督导评估与问责机制。一方面应将学前教育工作的开展情况纳入政府教育督导评估和党政主要负责人教育工作督导考核体系中，并建立问责制度。另一方面，应建立幼儿园保教质量评估监测体系，完善视导和督导的制度。加大对学前教育特别是民办学前教育的质量评估和监测的力度，规范其办园行为，防止出现学前教育小学化等不良倾向。
5.严格执行教师专业标准，提高教师待遇，完善服务体系，建立一支量足质优的保教队伍
目前，我国幼儿教师队伍存在数量不足、质量不高的问题。因此，要通过多种途径，加快建立一支师德高尚、业务精良的幼师队伍。
(1)落实教师资格准入制度，严格执行教职工编制标准
严格执行国家幼儿教师专业标准，实行幼儿园园长、教师、保教人员资格准入和持证上岗的制度，严把入口关。各地应根据国家要求，结合本地实际，合理确定生师比及专任教师、保育员与其他职员之间的比例，核定并逐步落实人员编制，为幼儿园配齐编制。 (2)落实教师的地位和待遇
认真贯彻并执行有关幼儿园教职工工资待遇、职务(职称)评聘、社会保险、专业发展等方面的政策。使幼儿教师享受与中小学教师同等的政治、经济待遇，与中小学教师实行统一的工资标准和职称评审系列，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的公办幼儿教师实行工资倾斜政策，吸引更多人才投身幼教事业。
(3)建立并完善学前师资培养培训体系
积极推进幼儿教师培训制度改革，构建科学的幼儿教师培养体系，不断提高幼教人才培养的质量。建立中央、省、市、县四级幼儿教师培训网络，有步骤地分级对幼儿园园长、专任教师、保育员和保健医生等进行业务培训，使幼儿教师培训常态化。
(4)加强学前教育教研工作
应建立以省级为主导、县市为主体的幼儿教师教研制度，切实抓好教学研究工作。各级教研部门应建立一支专职的学前教育教研员队伍，到，每个市、县至少应配备1名学前教育专职教研员。
(5)加强对民办园教师的管理，促进教师的专业成长
首先，严格执行从业人员资格准入制度。民办园园长必须通过培训获得园长任职资格证，做到持证上岗。到20，要求民办幼儿园每个教学班至少有1名教师获得教师资格证;，所有专任教师都必须持证上岗;年，应要求全体教师包括保育教师在内必须持证上岗。其次，应将辖区内的民办教师纳入公办教师的培训中，并将它作为评估民办园的重要指标之一。
6.强化安全监管，落实安全责任
保障幼儿入园安全是维护儿童权益的重中之重。应通过立法提高安全防范意识，强化安全监管。具体应做好以下三个方面的工作：一是创设安全的幼教环境。加强幼儿园的安全设施建设，要求凡幼儿园出口处都要设有安全通道和警示标志，园内应配有视频监控、红外报警等技防设施，并与公安机关联网，将此作为幼儿园标准化建设的重要指标之一。二是建立幼儿园安全防控工作机制。应成立幼儿园安全工作领导机构，实行园长负责制。为幼儿园配备保安人员，加强内部安全管理，建立安全工作档案，落实门卫制、登记制、巡查制等安全管理制度，加强对入园幼儿的安全常识教育，及时消除安全隐患。三是加大安监力度。各级教育、公安、交通、安监等部门以及幼儿园所在街道、社区和村委会应加强对幼儿园的安全保卫、卫生防疫、饮食安全、设施设备、校车安全、儿童用品等的安全监管。幼儿园应制定突发安全事件应急预案，定期开展安全防范演练。依法清理、取缔辖区内非法办园，开展经常性的周边环境综合整治行动，将幼儿园安全工作纳入到各级政府安全生产目标责任考核体系。通过立法建立全覆盖的幼儿园安全防护体系，严防安全事故的发生。
参考文献：
[1]教育部. 中国学前三年毛入园率达到55%以上[EB/OL].
[2]翟帆. 两会聚焦：尽快制定学前教育法，破解入园难[N]. 中国教育报，-03-04(2).
[3]王橙澄，王丽. 贵州省政协委员：支持“多元化办学”，补足农村 学前教育“短板” [EB/OL].
[4]刘占兰. 建立健全体制机制 加快学前教育发展[OB/OL]. (2010-12-07)[-08-30]
[5]庞丽娟. 加快学前教育法的立法进程[J]. 教育研究，2011(11)： 39.
[6]任美琴. 师资参差不齐 建议制定学前教育法[OB/OL]. (2011-03-08)[2012-08-30].
[7]教育部.2010年全国教育事业发展统计公报[EB/OL]. (2012-03-21)[2012-08-30].
[8]代表委员谈“入园难入园贵”：应先从投入着手[N]. 工人日报，2011-03-10(6).
[9]湖北省学前教育三年行动计划[EB/OL]. (2012-07-02) [2012-08-30]
沉默权的立法思考论文
沉默权（Right to Silence）是指在刑事诉讼中嫌疑人和被告人所享有的可以对司法人员的讯问保持沉默，而不自证其罪的权利（the Privilege against Self-incrimination），沉 默 权 的 立 法 思 考论文。根据美国学者的解释，沉默权的特定含义包括三项基本内容 ：
1.被告人没有义务向追诉一方或法庭提供任何可能使自己陷入不利境地的陈述或其它证据,追诉一方不得采取任何非人道或有损被告人人格尊严的方法强迫其就某一案件事实作出供述或提供证据；
2.被告人有权拒绝回答追诉官员的讯问，有权在讯问中始终保持沉默，司法警察、检察官、法官应及时告知被告人享有此项权利，并不得因犯罪嫌疑人、被告人行使这一权利而作出对其不利的推论；
3.被告人有权就案件事实作出有利于或不利于自己的陈述，但这种陈述须出于真实的意愿，并在意识到其行为后果的情况下作出，法庭不得将被告人非出于自愿而迫于外部强制或压力所作出的陈述作为定案依据。
沉默权在西方具有悠远的传统，关于争夺沉默权的斗争最早可以追溯到12世纪早期。正如美国学者莱纳德·利维在《第五修正案的起源》一文中指出：“沉默权是在两种对立的刑事诉讼制度的斗争中产生的，一边是支持公民自由和权利的普通法，它逐渐发展形成公民不得被迫回答导致自我归罪问题的权利；另一边是罗马法传统以及适用审讯制度的英国教会法庭，它的执法者们强烈反对沉默权。”也有学者认为，罗马法与教会法混合形成的大陆法对于沉默权的形成起了重要作用。英国特权法庭和宗教法庭受到这种法律的影响，沉默权首次提出是在宗教法庭。教会法认为，人们只应向上帝承认他们的罪过，而不应该向其他任何人坦白罪行。故教会法有一条原则：没有人可以被迫自证其罪，因为没有人必须揭露自己的耻辱。普通法的`支持者们正是通过迫使宗教法庭遵守教会法中关于反对自我归罪的原则，逐步确立了沉默权 ，法学论文《沉 默 权 的 立 法 思 考论文》。
当今世界上绝大多数国家和地区都在其宪法或刑事诉讼法中确立了沉默权规则，如美国宪法修正案第5条规定：“任何人不得被迫自证其罪。”此外，一些有关刑事司法的国际法律文件也对沉默权予以承认。如1994年9月10日世界刑法学协会第15届大会《关于刑事诉讼中的人权问题的决议》重申了犯罪嫌疑人、被告人享有沉默权的立场。12月16日，第21届联大通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定：凡受刑事指控者“不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。”另外，世界各国在赋予犯罪嫌疑人、被告人以沉默权的同时还规定了保障机制，这些保障机制具体包括以下内容 ：1.讯问前的告之义务，如美国的“米兰达规则” ；2.讯问中的保障程序，如被羁押的犯罪嫌疑人有权获得律师的有效帮助，律师有权自由地会见犯罪嫌疑人等；3.证据采纳的排除规则，各国都不同程度地实行非法证据的排除规则；4.无不利后果的裁判原则，即不得因犯罪嫌疑人、被告人保持沉默这一单独的事实而得出犯罪嫌疑人、被告人有罪的结论。
尽管世界上许多国家已经承认和确立了沉默权制度，但我国的刑事诉讼法却并未明确规定犯罪嫌疑人、被告人享有沉默权。虽然我国对刑事诉讼法进行了修正，确立了无罪推定的基本原则（《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪”）；形成了以当事人主义为主、职权主义为辅的诉讼模式；建立了法官居中裁判、控辩双方相衡对抗的控辩式庭审方式 。但是《刑事诉讼法》依然规定：“被告人对侦查人员的提问，应当如实回答。但是对与本案无关的问题，有拒绝回答的权利。”根据这一规定，被告人负有对侦查人员的讯问如实陈述的义务，而没有保持沉默、拒绝陈述或作虚假陈述的权利。而自从我国于签署了《公民权利和政治权利国际公约》以来，我国学术界对是否应当在立法上明确规定犯罪嫌疑人、被告人享有保持沉默的权利这一问题上存在着较大的分歧，大致可以归纳为三种观点：
一、引进说。认为将沉默权引进我国的条件已经具备，建议尽快通过立法程序，确立沉默权制度。
二、否定说。认为沉默权制度具有两重性，它为犯罪嫌疑人、被告人提供了对抗警察侦讯的避风港。在当前刑事犯罪猛增、治安形势严峻的情况下，不宜规定沉默权，对其采取排斥的态度。
三、折衷说。它是引进说和否定说的综合，认为应当赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权，但同时应对沉默权进行适当的限制。
立法质量及相关问题的思考
党的十五大和十六大提出要提高立法质量，主要为解决两个层面的问题，一是法律的内容必须准确地反映客观的实际，使法律所调整的社会关系同我们的客观实际相一致，使我们制定的法律符合社会发展的规律，解决法律是不是好法、良法的问题；二是怎么才能保证我们制定的法律能达到好法、良法的要求，解决立法机制和立法程序的问题。当代中国的立法近年来在数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量而忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。立法机关提供的法律属于特殊的“公共产品”，这种“公共产品”的质量如何将直接影响到每一位公民的切身利益，同时也将关乎社会的安宁乃至国家的兴衰。因而，在立法这个极其特殊的 “生产”领域，尤其需要淡化“数量”意识，格外强调和注重立法的“质量”意识，尽可能避免或者最大限度地减少立法上的“劣质产品”。下面就目前立法质量及与质量相关的几个问题阐述如下。
1、让人民群众读懂法律。现在老百姓对法律越来越看不懂，只有律师才能明白，明说我们的法律还不能用更通俗的语言让一般的老百姓读懂、掌握和理解。这个问题在二十多年前，我们国家法制建设刚刚起步的时候，全国人大常委会就已经明确提出来了我们的法律要有中国的特色，不能够像西方国家那样只有“讼棍”才搞得懂，要让人民群众能够读得懂。但是由于我们现在法律覆盖的面越来越广，也就是说要使社会各个方面都纳入法制轨道，使各方面的工作都做到有法可依，那么领域越宽、法律的内容越复杂，特别是有些领域是非常专业的领域，而对这些领域的法律恐怕就需要比较专业的人士才能读得懂，而这些领域都是有特别专业的一些术语和概念的'，而用通常的语言往往不能很准确地表达它的法律概念和法律关系，所以不可避免有些法律一般人读起来感觉到比较难读懂，比如说像《专利法》，就是比较难读的一部法律，还比如说涉及到一些专业技术领域的像《标准化法》、《计量法》等等，因为对一般人来说，这些非常专业的技术领域本来就比较陌生，而法律又非常抽象和概括，所以这样的法律往往一般人可能就很难读懂了。但是要保证立法质量就必须使我们制定的法律让老百姓能够读懂，能够掌握。经过20多年的努力，中国已经制定了相当数量的法律法规，社会生活基本做到了有法可依。但提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其更加完善。
2、开门立法，公开纳谏。立法应当充分吸纳和体现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”理应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见。用句中国式的政治话语讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。以浙江宁波为例，今年全国人代会刚刚闭幕，宁波市人大常委会就开始热闹起来了，许多市民持本人身份证来这里报名，申请旁听即将举行的宁波市第十二届人大常委会第十九次会议。记者打开宁波人大网，从宁波市人大常委会办公厅今年第1号公告中看到，本次会议除了审议市政府关于依靠科技进步促进经济增长方式转变情况的报告，还将审议两个百姓关注的条例。敞开人大立法的大门，请市民旁听常委会会议，宁波已经从不定期的探索走向了制度化。
6月，宁波市民王云华一直为窨井盖、路灯、电缆等城市设施屡遭偷盗而焦虑。正巧，《关于征求市人大常委会五年立法建议项目的通告》在媒体上发布了，《通告》公布了地方立法的指导思想和今后五年地方立法建议项目的内容范围，征求全市机关、团体和广大市民的意见、建议，并将有关的联系地址、电话、传真号码以及电子邮件地址公诸于众。王云华马上致信宁波市人大常委会，建议出台有关规范废品回收行业管理的法规，堵住不法分子销赃的渠道。
有“事”找人大，宁波的老百姓这样想，也像王云华这样做。这“事”当然不是小事琐事，而是
[1] [2] [3]
我国鉴定立法的思考
摘要：本文是对我国鉴定立法的专题性研究。文章从分析我国目前鉴定制度的缺陷和工作中存在的问题入手，指出我国鉴定立法的不足和滞后性，论证了鉴定立法的必要性，并从鉴定机构、鉴定权、鉴定人、鉴定对象和范围、鉴定标准化、鉴定程序、鉴定法律责任、鉴定在非诉讼案件中的运用和涉外司法鉴定等方面对立法内容进行了有益的思考。关键词：鉴定制度、鉴定立法、必要性、立法思考
一、我国司法鉴定制度中存在的问题及改革的必要性
目前，我国司法鉴定领域内存在的问题主要有：
1、鉴定机构方面存在的问题鉴定机构的设置无明确的法律依据，随意性大，导致鉴定机构林立，职责不清，性质不明；鉴定机构设置不科学，多系统重复设置，建制不规范，各系统中侦鉴不分、审鉴不分的违反法制原则的行为大量存在，同时也造成部门分割和地方保护主义严重的不良现象；无权威性的中心调控机构，多头鉴定、多次重复鉴定的情况时有发生，鉴定分歧大且难以协调，增加了诉讼过程中的司法成本，不利于及时打击、惩罚犯罪和解决纠纷；鉴定机构和鉴定人员的管理无章可循，处于无序和混乱的状态；鉴定机构分散导致人员和仪器设备分散，不能充分发挥整体技术优势，各地区鉴定发展不平衡，造成人、财、物的极大浪费。
2、鉴定权方面存在的问题法律虽然规定了鉴定的权限，但对鉴定权的具体执掌无明确、具体的规定，造成鉴定机构的职责不清，管辖范围不明，也无相应的管理规定；鉴定权的监督管理空白，滥用鉴定权，出现徇私、徇情鉴定和贪赃鉴定等违法犯罪行为。
3、鉴定人方面存在的问题我国诉讼法只原则性地规定了鉴定人必须是具有“专门知识”的人，但对鉴定资格、条件无具体规定，造成不具备鉴定资格、条件的`人员违法鉴定、越权鉴定的情况普遍发生；鉴定人的权利义务不明确，缺乏统一法律规范，鉴定随意性大，鉴定工作质量不高，严重损害了鉴定的权威性；鉴定人员的管理制度、教育（www.xfhttp.com－雪风网络xfhttp教育网）培训制度、晋升奖惩制度不健全，无有效激励机制，鉴定人员的技术职称和待遇得不到解决，鉴定人员长期得不到培训，造成实践中鉴定人员工作积极性不高，责任心不强，鉴定队伍不稳定，鉴定后备人才缺乏，鉴定人员的水平不高且参差不齐，严重影响了鉴定工作的质量。
4、鉴定对象和鉴定范围方面存在的问题法律对鉴定对象和范围无明确规定，只是原则性地规定了“专门性问题”，使鉴定的范围过窄或过宽，实践中难以操作和把握，出现了有些案件无人受理的情况，如两法（刑法、刑事诉讼法）修改实施后，很多不属检察机关管辖的涉及财务会计业务的经济犯罪案件的司法会计鉴定，公安机关因无此鉴定门类而无力承担；将“专门性
[1] [2] [3] [4]
★ 破产法解释一
★ 公开信的适用范围
★ 立法建议书
★ 立法法是规章制度
