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遗产税立法若干问题探讨
遗产税是以财产所有人死亡后所遗留的财产为课税对象课征的一种税，属于财产税的一种。作为“富人税”，该税种的推行，在一定程度上避免了上一代人的财富差距在下一代人身上延续，有利于社会公平目标的实现，因此，遗产税是一个国际性税种，世界上已有100 多个国家开征。我国在1994年税制改革时将遗产税作为拟开征的税种，但由于种种原因，一直没有落实。江泽民同志在党的十五大报告中再一次提出要开征遗产税，这表明我国的遗产税立法已提上议事日程。在这种情况下，对遗产税立法中的若干问题进行探讨，具有一定的现实意义。
一、开征遗产税的理论和法律依据
征收遗产税，无论是在抽象层面的理论上还是在具体层面的法律上，都是有依据的。
关于开征遗产税的理论依据，自17世纪以来就形成各种不同的学说，这些学说都试图解释：在国家与社会成员之间，为什么前者可以把后者的一部分收入集中到自己手中而后者必须把自己的一部分收入付给前者。归纳起来，大体有以下几种论点：
（一）国家共同继承权说。这种观点认为，私人之所以能积聚财产，并非仅是其独自努力的结果，而是有赖于国家的保护，所以国家对财产所有人死亡时所遗留的财产理所当然地拥有分得部分遗产的能力。
（二）没收无遗嘱的财产说。这种论点认为，遗产由其亲人继承是死者的意愿，而对其他无遗嘱的财产应由国家没收最为合理。
（三）权力说。此说认为，遗产发生继承关系，缘由是遗产人与继承人之间的血缘或其他情谊关系。从经济角度来看，继承人所得的遗产是一种不劳而得，其彼此情谊疏淡者更是意外之财。国家允许私人间的遗产继承，即是国家授与私人以财产继承的权利，国家既然授与私人以继承的权利，自然亦有课征和处理遗产的权利。
（四）溯往课税说。此说主张，凡能留下遗产尤其是大额遗产者，往往都是靠生前逃避税收所致，因而应对遗产课以重税，对死者生前逃避的税收，在其死后无法逃避的情况下追缴回来。
（五）平均财富说。这种学说认为，国家有责任防止财富过多地集中于少数人手中，现实中遗产继承制度就是造成财富集中的重要因素之一，国家应当利用遗产税的课征，达到促进社会财富公平分配之目的。（注：汤贡亮：《关于我国开征遗产税若干问题的探讨》，《财经论丛》1994年第4期。）
（六）课税能力说。这种观点认为，应以负担能力为纳税标准，而继承人获取遗产就增加了纳税能力。遗产作为一种特殊所得，按照应能课税原则，应当对其课税。
关于遗产税的上述学说代表了不同学者在不同侧面上形成的各种主张，在一定程度上都反映了征收遗产税的理论依据及其社会意义。
开征遗产税的法律依据主要有宪法依据和民法依据。
1.宪法依据。我国宪法第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”税收是国家建设资金的.重要来源，我国公民依法向国家缴纳应交税款是支援国家建设的爱国行为。
2.民法依据。世界上绝大多数国家的民法都确认继承是所有权取得的一种方式，如法国民法典第三卷“取得财产方法”中第711 条规定：财产所有权得因继承、生前赠与、遗赠以及债的效果而取得或转移。这种规定从法律上确认了继承的所有权效力。从这个意义上说，继承和买卖、赠与一样，都是取得财产所有权的一种法律行为。从这个意义上说，继承和买卖、赠与一样，都是取得财产所有权的一种法律行为。而一种权利的取得总要支付相应的义务。在现代社会，这种义务的一部分表现为税收。因而在继承遗产时，继承人应向国家缴纳遗产税。
二、我国遗产税立法的具体构想
遗产税立法，涉及的内容包罗万象，但是税制模式的选择、应税遗产额和税率的确定、是否配套开征赠与税以及跨国继承涉及的遗产税问题，应是遗产税法首先要加以规制的重要问题。
（一）遗产税税制模式应选择总遗产税制
世界各国的遗产税制有三种模式：总遗产税制、分遗产税制和混合遗产税制。
总遗产税制是被继承人死亡时对其遗留的所有的遗产总额课征遗产税，其税负大小一般不考虑继承人和被继承人之间的亲疏关系以及各继承人纳税能力的差异，纳税义务人是遗嘱执行人或遗产管理人，英国、美国、我国台湾地区等采用此种税制模式。分遗产税制是以各继承人所继承的遗产及继承人与被继承人关系的亲疏，分别课以差别税率的遗产税制度，日本、韩国、法国等采用这种税制模式。而所谓混合遗产税制，是指先就被继承人的遗产课征遗产税后，再就每个继承人之继承额课征继承税，二者合并共同课征的遗产税制度，如伊朗就实行这类税制模式。
就总遗产税制而言，其优点是：仅对遗产总额一次征收，税务机关可控制税源，减少了继承人为少交税款、减轻税负而偷税漏税的机会；税制简单，环节少，便于税务机关的高效征管，降低了征收成本。其不足之处是：总遗产税制不考虑各继承人的实际经济能力，使得纳税能力差者与纳税能力强者税负一样，没有最大限度地体现出税收应有的公平原则，有可能间接削弱了遗产税实现社会公平、抑制过度富有的功能。
分遗产税制的优点是考虑到了各继承人的实际纳税能力以及继承人与被继承人关系的亲疏，较为公正、科学；其缺点是：因在遗产分割后征税，税源难以控制，有可能为偷税漏税大开方便之门，此外，征管过程较为复杂，加大了征收成本。
至于混合遗产税制，从理论上讲，它兼有总遗产税制和分遗产税制的长处，但实践已表明，这种税制，使税务机关的工作难度加大，徒增麻烦和成本。（注：仇永胜、张晓东：《中国遗产税法的构想》，《思想战线》第4期。）因此， 世界上只有极少数国家采用这种税制模式。
上述三种模式各有利弊。结合我国国情，笔者认为，制定我国遗产税法时，选择总遗产税制较为可行。因为：1.我国有关财产继承、处理及财产登记、申报的法律规定不健全，人们的纳税意识尚待提高，征管手段较为落后，如采用分遗产税制或混合遗产税制，税源难以保证，征管工作较为困难，同时，难以有效防止偷税、漏税；若采用总遗产税制，对被继承人所遗留的财产先行征税，然后再分割给各继承人，这样既能使税源集中，较易控制，也可避免因财产分配问题而发生的拖延缴税的情况发生。2.采取总遗产税制可能导致的继承人税负不公问题，可以在税外解决。对那些生活有特殊困难且缺乏劳动能力的继承人，可按照我国《继承法》的有关规定，在缴纳遗产税后，予以照顾，适当多分遗产。
（二）应税遗产额和税率的确定，应坚持高起征点和适中税率的原则
影响应税遗产额和税率确定的一个关键因素就是开征遗产税的主要目的。有学者认为其主要目的在于增加国家财政收入，因而主张低起点和低税率，这样，利于扩大征税面，带来财政收入的巨额增长。笔者认为，这种看法是很片面的。考察世界各国，遗产税税源都不广
，遗产税收占整个财政收入的比例都很低，比如美国，在1990年的联邦预算中，遗产税和赠与税两项税收仅为93亿美元，仅为财政收入总额的0.9 ％。（注：陶继侃：《当代西方财政》，人民出版社1992年版，第40页。）这表明，大部分国家开征遗产税的目的不在于增加财政收入。实际上，开征遗产税确实能带来财政收入增长的客观效果，但其主要目的是对少数财富所有人的过多财产进行再分配，限制财富过分积聚于个人，以实现社会公平，保障社会稳定。如果起征点很低，征税面必然较大，与开征此税的主要目的不一致。因此，应当树立和坚持遗产税是“富人税”的观点，坚持高起征点原则。（注：魏君涛：《遗产税立法若干问题的探讨》，《法学前沿》第3辑。 ）考虑到我国公民近年来的经济收入情况和社会平均消费水平，笔者认为，近期遗产税的起征点定在30万元为宜，因为，30万这个数字在我国现阶段属较高的水平。对财产总额经各项扣除后不足30万元的不征税，对超过30万元的，仅对超过的部分征税。
遗产税实际上是财产税，对其税率的确定，应适用制定个人所得税税率的原理，采用超额累进税率。由于遗产继承属于偶然的、非劳动所得，因此，其税率及税负水平应略高于我国的个人所得税，但又不可过高，过高则易使财产所有人形成不良财产观，在生前大肆挥霍、浪费财产，造成社会财富的巨大损失。因此，参照我国个人所得税的有关规定和各国遗产税税负水平及其未来的发展趋势，我国的遗产税税率应适中，以期既能促进社会公平的实现，又可提倡正确财产观，使人们珍惜社会财富。具体一点，笔者认为，我国遗产税税率可采用五级超额累进税率，分别为10％、20％、30％、40％、50％。
（三）征税办法要简化，拟只征收遗产税，暂不单独征收赠与税
遗产税是易于规避的税种，财产所有人往往采用生前将财产赠与他人的办法来逃避其继承人应缴纳的遗产税。有鉴于此，世界上许多国家在开征遗产税的同时开征赠与税。
对于我国开征遗产税的同时是否必须开征赠与税，学界存有争议。有观点认为，二者不可分，否则就会使税源大量流失。笔者认为，单独设置赠与税，对防止纳税人以赠与方式避税有一定意义，但由于我国目前尚未建立较完善的个人收入申报和财产登记制度，也无其他有关赠与的法律规定，税务部门难以掌握公民在一段较长时间内的财产赠与情况，实际上难以做到对赠与征税。因此，目前只适合先开征遗产税，待实行一段时间后，在总结经验的基础上，再考虑单独设置赠与税。为了防止因转移财产造成偷税漏税，遗产税法可规定：对被继承人死亡前5 年内的赠与并入遗产税额计算征收。国际上也有采取这种做法的，如英国规定为7年，新加坡规定为5年，香港规定为3年。
（四）遗产税法有关跨国继承的规定应遵循国际税法惯例
随着我国对外开放的扩大，国际交往日益频繁，具有涉外因素的遗产继承时有发生。而在当前，存在一种非常尴尬的现实：世界上大部分国家因为没有遗产税法，可对在其境内继承遗产的中国公民征收遗产税；而我国因为没有遗产税法，无权对外国公民在我国境内继承遗产征税。这既有悖于国家间的公平、平等原则，又有损于国家税收主权和经济利益。因此，对于跨国继承问题，我国的遗产税法应遵循国际税法的惯例和各国遗产税法的通行规范，采用属人主义与属地主义相结合的征税原则：凡在我国境内经常居住的中国公民，死亡时遗有财产者，应就其境内外全部遗产征税；对不在境内经常居住的我国公民以及非我国公民，死亡时遗有财产者，也应就其在我国境内的遗产征税。
三、制定、健全、完善相关法律法规
开征遗产税除了要有严密的税收法规和税务机关的严格管理外，还必须有相应的配套法规。根据国外经验，结合我国实际，笔者认为，主要应制定、健全和完善以下几方面的法律、制度和规定：
1.制定和健全有关个人收入申报、财产登记和处理等方面的法律法规。要对遗产税的税源-财产进行控制，就必须普遍建立财产申报制度，我国这方面的法律、法规甚少，西方国家普遍实行的关于公民和领导人收入申报的“阳光法”在我国付之厥如。这种法律环境，无疑对遗产税的征管是极为不利的，因此，应尽快制定和健全有关个人收入申报和财产登记、处理的法律、法规。这些法律法规，应规定公民在取得、转移财产时，必须办理相应的申报登记手续，特别是应规定房地产管理机关、车船管理机关、专利机关、银行、保险公司、证券交易机构和工商行政管理部门等有义务提供死者的财产的有关情况；公、检、法部门和公证机关也应提供有关情况并予以大力配合，在纳税人缴纳遗产税前，应冻结其财产。
2.完善《继承法》。我国的《继承法》制定得比较早，对遗产纳税方面的规定是一片空白，必须对现行《继承法》加以完善，以与遗产税法相衔接。在《继承法》中，应明确规定：继承人须凭税务机关的纳税证明等证明文件方可分割、继承遗产；对于没有立遗嘱而采取法定继承方式的，应详细规定死者亲属的继承权及继承份额，以便处理财产纠纷，并有利于遗产税的征管。
3.规定规范化的财产评估制度，建立专门化的、权威的财产评估机构。对有形与无形的财产都要有量化指标，同时，依法加强对财产评估机构的管理，确保财产评估的公正性和合理性。
戴德生
关于遗产税立法的若干问题
遗产税(Inheritance Tax)是对被继承人死亡时所遗留的财产课征的一种税，因此在英国曾被称为“死亡税”(Death Tax)。遗产税是一个古老的税种，早在古罗马时期就有这种税。近代意义上的遗产税已有400多年的历史。在现代西方发达资本主义国家，各国普遍开征了遗产税。我国南京国民党政府曾于1938年10月颁布《遗产税暂行条例》，并于1940年7月1日起开征遗产税。（注：春杨：《……一、课征遗产税的理论依据问题
遗产税的课征是基于遗产继承关系。那么，遗产继承的合理性与合法性如何呢？
遗产继承首先是基于私有制的存在。在原始社会氏族制度下，生产资料氏族公有，人们共同劳动，共同生活，不存在财产私有现象，也就不存在遗产继承问题。到原始社会后期，随着社会大分工的出现，生产力水平有了提高，一个人除了能养活自己，还能提供剩余产品，部落战争的胜利者不再杀死战俘，而是把他们变为奴隶。随着阶级的出现，为保护和巩固特定人（阶级）对特定财产（土地、牲畜、剩余产品、奴隶）的占有的私有制也产生了。历史经过了几千年的沧桑巨变，但财产私有制本身没有怎么变，只是财产私有主体“风水轮流转”，从奴隶主、封建地主转到近代的资本家乃至普通百姓。而他们的财产私有多以家庭为单位出现和存续，集中表现在遗产继承上。财产继承的链条延续着一代代生生不息的命脉。
遗产继承之所以首先在家庭成员间进行，是因为家庭和个人承担着人自身生产的任务。正如恩格斯所说：“历史中的决定性因素，归根结底是直接生活的生产和再生产。但是生产本身又有两种。一方面是生活资料即食物、衣服、住房以及为此所必需的工具的生产；另一方面是人类自身的生产，即种的蕃衍。”（注：恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷，第2页。）“一夫一妻制的产生是由于，大量财富集中于一人之手，并且是男子之手，而且这种财富必须传给这一男子的子女，而不是传给其他任何人的子女。”（注：恩格斯《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷，第71页。）
当然，遗产继承还有一些别的原因。法国社会连带主义法学代表杜尔克姆(1858-1917)认为，“个人财产，是大家族制度解体后才出现的，但是它仍然具有对家族的集体感情。为此，法律也不得不反映这样一种宗教的感情。所以，不论从习惯上还是从法律上，都把继承作为财产转移的一种合法手段。”（注：吕世伦、周世中：《杜尔克姆法社会学思想探析》，《法制与社会发展》19第1期，第5页。）美国经济分析法学派代表理查德．A．波斯纳则认为：“遗产的动机是一种利他主义的动机。”（注：［美］理查德．A．波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社19版，第660页。）
关于遗产继承的合法性，则是无庸置疑的。世界各国都把遗产继承作为确认并保护私有财产神圣不可侵犯的一个实证典范。我国1982年《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”我国《民法通则》第76条规定：“公民依法享有财产继承权。”我国《继承法》则对我国公民的遗产继承作出了详细规定。所有这些规定都是我国遗产继承合法性的法律依据。
那么，开征遗产税的理论依据是什么？理论界主要有权利说、没收遗产说、追税说、均富说、享益说、能力说等。现代各国开征遗产税多以均富说、权利说和能力说为依据。（注：蒋晓惠：《财产税制国际比较》，中国财政经济出版社版，第147页。）我们认为在我国课征遗产税应以“公平”和“效率”为主要课税理论基础和价值目标。
1.关于公平
新中国成立后，我国实行的是生产资料公有制为主要特征的社会主义社会制度。社会主义制度的三大特征是：生产资料公有制；按劳分配；消灭剥削、消除两极分化。在我国改革开放前近三十年的社会主义实践中，我国实行的是高度集权的计划经济体制和绝对平均的分配机制，公民之间的个人收入没有多大差别，除了必要的生活必需品，个人没有什么财富积累。因此遗产继承有名无实。随着我国改革开放和社会主义市场经济体制的逐步建立，私营企业、个体经济、外资企业等非公有制性质的经济出现并得到迅速发展，按资分配等分配形式得以确认，“效率优先、兼顾公平”、“允许一部分人先富起来”的政策导向作用，致使公民个人财富不断积累，人民生活水平不断提高。据统计，年我国国民生产总值(GNP)为73452.5亿元人民币，是1978年（3588.1亿元）的20.5倍。（注：1997年《中国统计年鉴》电子版。）这是改革开放政策给我国人民带来的实惠。
但是，随着一部分人个人财富的不断积累和急剧膨胀，公民之间贫富差距越拉越大，少数先富起来的人占有了一大部分社会财富。据报道，我国占全国人口不到3%的高收入者，其存款却占全国城乡居民存款总额的28%。（注：转引自李文：《论完善我国税制结构》，《税务经济》第1期。）我国目前个人财产百万以上者已有100多万人。（注：转引自欧丽华：《关于遗产税立法的几点思考》，《湖南省政法管理干部学院学报》年第1期，第72页。）这是与社会主义的目标相违背的发展趋势。社会主义的本质特征是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。（注：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第373页。）因此。国家应该伸出“有形之手”，通过税收等手段对社会财富进行“二次分配”，以保持社会分配的相对公平。特别在我国改革开放形势下，一部分人的发家致富凭借更多的是抢战改革先机，也即社会为他们提供了机会，他们收获了更多改革开放的成果。同时，另一部分人则为他们承担了改革的成本，例如国有企业职工的下岗分流等等。从公平的成本分摊的角度，先富起来的人应通过交税等方式承担一部分改革成本。另外，先富的人往往消耗了更多的社会资源和自然资源，因此，他们应该通过交税等途径让渡一部分收益。此外，由于我国法律建设不完善，因此，一些人的财富规避了税收的杠杆，甚至有些人的财富是通过非法手段获得，对其征收遗产税则是社会最大的公平。有学者为此提出了“追税说”等理论，本人则认为其归根结底都是追求并体现社会的公平理念。
总之，社会主义的理想和最终目标是消除两级分化，达到社会分配的完全公平，作为实行社会主义制度的我国，应该通过各种手段追求社会最大限度的公平。邓小平曾说：“如果走资本主义道路，可以使中国百分之几的人富裕起来，但是绝对解决不了百分之九十几的人生活富裕的问题。而坚持社会主义，实行按劳分配的原则，就不会产生过大的贫富差距。再过二十年、三十年，我国生产力发展起来了，也不会两极分化。”（注：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第63页。）社会公平包括各社会成员间的起点平等、分配平等和最终结果平等三方面内容。课征遗产税就是通过国家税收杠杆的调节作用，追求社会成员间的起点平等，限制不劳而获，体现社会的真正公平。
2.关于效率
效率即以尽可能少的投入得到尽可
能多的产出。对遗产课税同样体现了效率原则。国家把征得的遗产税，用于社会再分配，能使遗产资源在市场机制作用下得到更有效的配置。另外，个体创造财富的能力是有差别的。被继承人能够遗留下巨额财产证明了他具有较强的创造财富的能力，但这并不能保证该遗产的继承人具有比别人更好的创造财富的能力。遗产继承是依据血缘或情谊关系分配的，而非依据效率原则分配。国家则通过征收遗产税把遗产的分配引导（至少部分）到了效率的轨道上来。
从更深一层意义上讲，遗产税的课征实质上就是限制私有制，使之更加社会化。因为私有制和社会化是一对矛盾。私有制的过度发达导致社会财富过于向少数个人集中，限制了生产力的发展。而社会化大生产则要求生产资料的社会化程度更高，以利于按照效率原则来配置社会资源。因此，国家通过强制力征收遗产税，对社会财富进行“二次分配”，体现了效率原则和理念。
特别在我国仍属于发展中国家，生产力还不发达，国家提出优先发展生产力，“效率优先，兼顾公平”的价值取向背景下，强调征收遗产税的效率原则有其特殊的历史和现实意义。
二、我国遗产税立法存在的技术难题
早在1997年，党的十五大就提出开征遗产税，至今没有付诸实践，其中原因多多。我们认为，技术性困难主要有以下三个方面：
（一）遗产估价比较困难
遗产税的课征对象是被继承人的遗留财产总值，因此，征收遗产税，首先要对遗产进行资产评估。这是开征遗产税首先要解决的技术性问题。也是征收遗产税的一个难点。
资产评估主要包括六大要素，即资产评估的主体、客体、特定目的、程序、价值类型和方法。（注：《资产评估学》（1999年全国注册资产评估师考试辅导教材）第1页。）遗产估价也不例外。
1.遗产估价的主体：即由谁来承担遗产估价任务。世界各国主要有由民间独立的资产评估机构评估、专家评估和专门机构评估等几种方式。目前我国的资产评估仍处于起步阶段，而且主要是国有资产评估。针对个人财产的评估业务还有待于开拓和发展。
2.遗产估价的客体：即遗产估价的具体对象。遗产大致可以分为三类，即动产、不动产和具有财产价值的权利。动产包括现金、银行存款、有价证券、金银首饰、珠宝等；不动产主要是房屋、工厂等；具有财产价值的权利，主要包括专利权、商标权、保险权益、债权、土地占用权等。他们构成了遗产估价的具体对象。具体到某一遗产继承案例时，则该案例中被人遗留的财产为本次遗产估价的具体对象。
3.特定目的：遗产估价的特定目的，一是为了继承人之间分割遗产，二是为征收遗产税提供依据。
4.遗产估价程序；是指遗产估价的各个步骤和环节，包括确定评估对象、制定方案、收集数据资料、选择评估方法、确定评估结果、撰写评估报告等。在以课征遗产税为目的的遗产评估中，全面收集遗产使之不被遗漏或逃避纳税应是关键内容。
5.价值类型：目前国际上的资产评估主要有四种价值类型，即重置成本、现行市价、收益现值和清算价格。（注：《资产评估学》（1999年全国注册资产评估师考试辅导教材）第1页。）
6.遗产估价方法：可以采用市场法（通过比较被评估遗产与最近售出类似资产的异同，并将类似资产的市场价格进行调整，以确定被评估遗产的价值）、成本法（按遗产的现时重置成本扣减其各项损耗价值来确定遗产的价值）和收益法（通过估算被评估遗产未来预期并折算成现值，以确定遗产价值。）等方法来估价遗产价值。
目前世界各国对遗产的估价多采用市场价值原则，（注：同前引蒋晓惠《财产税制国际比较》，第152页。）实行总遗产税制的国家多以被继承人死亡时的财产时价为课征遗产税的价值，实行继承税制的国家多以继承行为发生时的遗产时价为课征遗产税的价值。但各国均规定，如果纳税人不及时申报，估价标准将从高计征。如：美国的估价遗产时其遗产总值一般按被继承人死亡时的财产市场价格确定，农场及某些非上市企业使用的不动产、无形资产（主要是知识产权）由国家收入局资本税收办公室负责评估。金银珠宝、文物、艺术品等聘请专家估价。上市股票以被继承人死亡当日股价确定。非上市股票的价格依企业资产、企业利润、股票市场行情、持股比例大小等因素综合评估。（注：同前引蒋晓惠《财产税制国际比较》，第166页。）新加坡的遗产评估基本原则是以被继承人死亡时的财产市场价为准，税务署专门设立了产业估价及核税处。德国在遗产估价时对土地、房屋等不动产按市场价值估价。市场交易的有价证券按继承发生时的市场交易价格估定。未上市公司的股票按公资产平均收益率估价。珠宝首饰、高档艺术收藏品由专门鉴定单位估定。
我们认为，我国遗产估价宜采市场价值类型，可针对不同遗产采用市场法、成本法、收益法等多种估价方法。
（二）明确界定个人财产是开征遗产税的前提条件和基本保障
在我国，由于长期以来一直未实行个人财产实名制，客观上给开征遗产税带来了障碍。
隐匿财产成为中国人的一大传统特点，“有财别外露”是祖训，过去人们有了钱不是存银行，而是埋到地底下或藏在家里。现在，由于中国一直以来实行低工资制度，公民表面财产积累很少。随着改革开放和市场经济的发展，人们有更多机会赚取丰厚利润，一些个人财产积累迅速膨胀。但是由于未实行个人财产实名制，很多人的财产并不以本人的真实姓名存在，别人很难掌握他的个人财产的实际情况。在这种情况下，开征遗产税只能是一句空话。
我国政府已经意识到了这方面的问题，正在逐步改进。4月1日开始实行的储蓄实名制就是其中一大举措。它是我国开征遗产税的一个很好的准备。正如国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈淮所说：“在市场经济条件下，一方面，政府不能像计划体制下通过制定工资标准来直接干预收入分配；另一方面，政府又不断强化自己在维护社会公平方面的职能，这就需要利用税收等手段，利息税、遗产税都是实现社会财富再分配的重要杠杆，这些杠杆的运用都需要一个重要的技术性前提，即个人金融财产的信息记录必须真实可靠。”（注：《北京日报》204月7日。） 但是，仅有储蓄实名制这项制度还不够。它仅能从银行存款这一方面体现当事人的财产状况，其他方面的财产则没有反映，比如现金和实物财产，包括动产和不动产。由于我国执行的是比较宽松的现金流动制度，无形中为一些违法犯罪行为开了方便之门，国外类似于洗钱的犯罪行为在我国却不需要规避法律。另外，实行对公民个人大宗财产的登记制度也可以从另一方面反映公民个人的财产状况。我国目前执行的房屋买卖登记过户制度、车船登记制度等就是很好的制度。但是，总体来看，我国个人财产登记制度还不够完善。因此建立完备的.个人财产实名制，也即个人财产流动帐户制度，是很有必要的。在美国每个公民都有一个个人帐号，所有的个人收入、支出，包括纳税，都从这个帐号上反映，而且严格限制现金的自由流动，这就能从根本上反映每个公民的个人财产状况，值得我们借鉴。
在我国目前，不动产的管理制度相对比较健全，而动产的监控问题比较突出。实行储蓄实名制后，个人银行储蓄这一块得到了加强，但是其他动产，诸如未存入银行的现金，金银珠宝首饰等小件贵重物品等，目前我国还缺少有效的监控手段。
而这部分财产占我国个人财富的比重相当大。为此，我国应拓宽储蓄实名制的内容，建立个人帐户制度，不仅监控个人存款，尤其要对个人财产的流动状况进行监控，制定类似于企业事业单位的银行帐户制度，限制个人现金的自由流动，凡购买一定价值以上的物品都从银行帐户结算，所有收入也一律计入个人银行帐户。其他个人医疗、保险、投资等支出和收入也一律从个人帐户上结算。另外，目前我国执行的是个人收入申报制度，如处级以上干部个人收入申报制度。但是，由于我国个人收入中黑色收入、灰色收入所占比重较大，不少公民个人的明示收入只占全部收入很小的一部分，个人收入申报制度在现实中并没有多少实际意义。因此，我国还应建立个人财产定期申报制度。对于隐瞒不报的个人财产，法律不保护其财产权利。还有一点，我国是一个传统上比较重视家庭的国度，表现在家庭经济方面，则是财产多以家庭成员共有财产的形式出现。因此，在课征遗产税时，首先要界定遗产属于被继承人个人所有。
（三）如何最大限度避免资产外流
开征遗产税后，被继承人为了规避法律，生前有意转移财产的事例，在世界各国并不罕见。我国开征遗产税后，同样会面临这个问题。因此，有必要在制定遗产税时事先作出相关规定以堵塞漏洞。被继承人生前转移财产以逃避遗产税主要通过赠与财产和将资产转移到遗产税率较低或免征遗产税的国家两种方式。对于前者，我们可以通过开征赠与税予以防范。而后者，则是目前世界各国普遍面临的一个难题。征税和避税是相辅相生的两个方面。有征税就必然有避税行为。资金就象一只候鸟，总是寻找最适宜的地方栖息。避税包括合法避税和非法逃税。在此，我们主要讨论后者。首先，这里涉及一个价值取向问题。只要开征遗产税是利大于弊，我们就应该采取积极措施。而就国家而言，能在多大程度上避免资产外流，首先体现了一国税收征管水平的高低。比如日本，以其税制严密著称于世，其税收征管水平极高，就很少出现资金外流现象，其关键点在于国家在制定继承税法时明确规定了属人原则，只要是日本居民，不论是否居住在本国，也不论财产在国内或国外，只要是所有权人的财产，不论财产在什么地方，哪怕是天涯海角，国家照征不误。这就在实践中使得个人资产外流成为不必要，因而堵塞了此漏洞。我国在制定遗产税法时可以借鉴日本的这一做法。我国还应该加强个人所得税的征管水平，从源头上首先筑起一道闸门，以尽量减少税收的流失和个人资产的外流。另外，加强公民的博爱教育和纳税意识，作为一种道德教化，也不可忽视其积极作用。比如，当今世界巨富美国微软公司总裁比尔・盖茨虽然拥有几百亿美元的家产，却宣布只留几千万信托基金给子女，别的全部回馈社会。
三、我国遗产税立法构想
1.关于遗产税收制度：目前，世界各国执行的遗产税制度总的可分为总遗产税制、分遗产税制和混合遗产税制三种。由于我国目前仍处于社会主义初级阶段，生产力水平还比较低，有关财产继承的法律制度还不健全，征税水平还比较落后，因此，我国在开征遗产税时宜采总遗产税制，便于集中税源，降低征管成本，防止偷逃税。
2.征税范围：我国遗产税应以被继承人死亡时遗留的全部财产为征税对象，具体以《继承法》第3条规定为依据。同时，我国遗产税的征收宜采属地管辖与属人管辖相结合的原则。对于中国公民，不论其是否住在中国境内，应就其死亡时境内外的全部遗产征收遗产税；对于外国人和无国籍人（不论是否住在中国），应就其死亡时在中国境内的遗产征收遗产税。为了打击将巨额财产转移到国外的行为，特别应就中国公民主要来源于中国、死亡时在国外的巨额遗产征收遗产税。另外，遗产税的征收对象是被继承人死亡时遗留的个人合法财产，对于非法财产，如有确凿证据，则应由国家给予没收。
3.纳税人：目前，在实行总遗产税制的国家，多把遗嘱执行人、遗嘱管理人作为遗产税的纳税人。对此，本人持不同观点。根据我国《税收征收管理法》第四条规定“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人为扣缴义务人。”理论上讲，我国遗产税的纳税人应为被继承人，即遗产的所有权人。但是，由于被继承人已经死亡，根据我国《民法通则》第9条规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”而根据有关财产所有权转移的有关规定，“财产所有权从财产交付时起转移”（注：我国《民法通则》第72条第2款。），此时继承人尚未取得遗产所有权，即遗产所有权处于待定状态，则遗产税的交纳义务只能通过扣缴义务人来实现，他们包括遗嘱执行人、遗嘱管理人、继承人、受遗赠人等等。
4.扣除项目和免征额：由于遗产税是一种具有身份关系意义的税收，所以目前世界各国普遍设置了扣除项目和免征额。我国也应不例外。扣除项目应包括：(1)被继承人生前应缴纳的税款、罚款、滞纳金等；(2)被继承人生前未偿还的债务；(3)丧葬费用和执行遗嘱、管理遗产费用；(4)被继承人生前与其配偶、子女、父母共同居住不可分割的住房；(5)已经缴纳的境外遗产税。(6)用于公益事业的遗产。(7)其他有充分理由应予扣除的项目。
由于征收遗产税的主要目的在于均平社会财富，所以设置遗产税的起征点具有一定的人道主义意义和社会教化作用。我国目前关于遗产税起征点的争议很大，有人认为10万元就可以征收，有人则认为应该在1000万元以上。（注：《开征遗产税遭遇三道难题》，《中国民航报・经贸周刊》1999年8月23日。）决定遗产税起征点的因素虽然很多，但最重要的应考虑开征遗产税的主要目的和经济发展的水平。我国开征遗产税的理论依据主要是均平社会财富，限制少数人的个人财富急剧膨胀，而我国目前仍处于发展中国家行列，经济水平还比较低，拥有巨额财富的个人还比较少，征税水平也还比较低，因此，课征遗产税宜针对“少数先富起来的人”，且起征点宜定得相对高一点。根据《北京蓝皮书：中国首都发展报告》，北京市高收入家庭的户均总资产已经达到了235.6万元。（注：《中国剪报》203月1日，第1版。）因此本人认为，我国的遗产税起征点以100万为宜。
5.税率：由于世界各国征收遗产税的主要目的是公平社会财富的分配，缩小贫富差距，因此大多数国家一般都采用有免征额或起征点的超额累进税率或者全额累进税率。（注：刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社1997年12月版，第341页。）本人认为在我国可采用超额累进税率。考虑到遗产税的税率应略高于个人所得税的税率(5%-45%)，参照各发展中国家的遗产税税率，建议我国遗产税税率为10%-50%，分五档计算，每档提高10%。
6.征收管理：我国遗产税宜纳入地方税种。一旦开征，就要严格执行。遗产税扣缴义务人应在被继承人死亡之日起3个月内，向当地地方税务机关申报遗产税，并在6个月内缴纳税款。超过规定时间的，加收滞纳金。对于偷税和漏税行为，应规定严格的法律责任。
7.关于我国遗产税的用途设计：基于我国是社会主义国家为体现社会主义制度的优越性，缩小公民之间收入差距，使社会底层的贫困人群能够生活有基本保障，本人认为我国遗产税可以设计为专项用途，即专项用于为贫困线以下人口提供最低生活保障。虽然税收的第一功能是为政
府筹集资金，但是具体的每一个税种又有其特殊的功能和用途，如：各国课征关税主要是为了保护本国经济，而我国开征的城市建设税也是一种具有特定目的的附加税。
四、关于赠与税(Gift Tax)
目前世界各国在开征遗产税的同时，一般都同时开征赠与税，主要目的是防止被继承人生前以赠与的形式规避遗产税。“以各国的税制实践看，如果只征遗产税，而不征赠与税，遗产税的征收只会是形同虚设，因为纳税人在生前可以通过有计划的析产、赠与财产来达到规避遗产税的目的。”（注：朱大旗：《关于开征遗产税若干问题的思考》，《中国人民大学学报》19第5期，第71页。）我国在开征遗产税的同时，同样面临这个问题。
世界各国在赠与税的立法实践中存在以下六种模式：
1.开征遗产税的同时开征赠与税。这种模式为多数国家采用。比如美国、日本、韩国等。
2.遗产税和赠与税同时课征，但对被继承人生前赠与的财产除按年或按次课征赠与税外，还需在被继承人死亡时，对其生前赠与的财产总额与遗产合并一起征收遗产税，原来已纳的赠与税给予扣减。目前意大利、新西兰等少数国家采用此种模式。
3.仅开征遗产税，但对被继承人死亡前若干年内赠与的财产追征遗产税。如：英国对被继承人死亡前7年内赠与的财产课征遗产税；新加坡对被继承人死亡前5年内赠与他人的财产课征遗产税。
4.只开征遗产税，对生前赠与不征税。如伊朗，只对因继承或受遗赠而获得的所有财产征收遗产税。
5.只征收赠与税，不征收遗产税。如：加纳，只对平常赠与征收赠与税，对遗嘱中遗留财产和无遗嘱的财产继承均不课税。
6.对遗产和平时赠与都不征税。根据库珀・赖布兰特国际会计公司收集的97个国家（地区）1988年的税收资料，世界上还有32个国家和地区未开征遗产税和赠与税。（注：唐腾翔：《比较税制》，中国财政经济出版社1990年版，第208页。）中国为其中之一。
根据我国的实际情况，本人认为我国宜采用第一种模式，即在开征遗产税的同时开征赠与税。但是，为了体现中央简化税种的税收改革精神和降低税收成本，我国的赠与税可以作为个人所得税的一个子税种出现，列在“偶然所得”或“其他所得”税目下。接受赠与同样属于个人所得，对其征税于法理上应无异议。对于人们通过辛勤劳动的所得国家都要征税，那么，对于相对付出劳动少得多的赠与所得，更应该征税。这样才能体现税负公平的原则。
当然，这里还有一些技术上的问题需要处理。根据我国《个人所得税法》的规定，“偶然所得”和“其他所得”采用20%的比例税率。与遗产税的税率相差过大，这可能导致比较严重的避税行为。因此，宜对个人所得税法作出相应修改，使赠与所得税率与遗产税率相一致或基本相当。即采用10-50%或5-45%的累进税率。另外，接受赠与的纳税主体不仅包括公民个人，还有可能是单位或其他法人组织，有关税法也要作出相应的规定。这样的赠与税实际上是分赠与税制，与前面本人提倡的总遗产税制不相一致。这无关大局。只要有利于公平和效率目标的实现，形式上的东西可以不必太过拘束。在我国生产力水平还比较低，税收管理体制还不很完善的情况下，采用这种既简单易行，又可避免税收流失的遗产税制和赠与税制，应是比较理想的选择。
结论是，我们认为我国开征遗产税不仅必要，而且理所当然。我国开征遗产税的主要理论依据应体现我国社会主义制度下和市场经济背景下的“公平”和“效率”原则。我国宜采用总遗产税制和有限的分赠与税制（在个人所得税项下）相结合的税制模式。税率宜采用5-50%的超额累进税率，起征点为扣除合理项目后遗产净值100万元人民币以上。为了保证遗产税课征工作的顺利实施，应在遗产估价和明确界定个人财产、避免个人资产外流等方面做好充分细致的准备工作。
遗产税暂行条例
中华人民共和国遗产税暂行条例
第一条凡在中华人民共和国境内居住的中华人民共和国公民，死亡(含宣告死亡)时遗有财产者，应就其在中华人民共和国境内、境外的全部遗产，依照本条例的规定征收遗产税。不在中华人民共和国境内居住的中华人民共和国公民，以及外国公民、无国籍人，死亡(含宣告死亡)时在中华人民共和国境内遗有财产，应就其在中华人民共和国境内的遗产，依照本条例的规定征收遗产税。
第二条本条例规定应征收遗产税的遗产包括被继承人死亡时遗留的全部财产和死亡前五年内发生的赠与财产。
第三条遗产税的纳税义务人依照下列顺序确定：
(一)有遗嘱执行人的，为遗嘱执行人;
(二)无遗嘱执行人的，为继承人及受赠人;
(三)无遗嘱执行人的、继承人及受赠人的，为依法选定的遗产管理人。遗产税的纳税义务为无行为能力人或者限制行为能力人时，其纳税义务由其法定代理人或监护人履行。
第四条无人继承又无人受遗赠、依法归国家所有的遗产，免纳遗产税。
第五条下列各项不计入应征税遗产总额：
(一)遗赠人、受赠人或继承人捐赠给各级政府、教育、民政和福利、公益事业的遗产;
(二)经继承人向税务机关登记、继承保存的遗产中种类文物及有关文化、历史、美术方面的图书资料、物品、但继承人将此类文件、图书资料、物品转让时，仍须自动申请补税;
(三)被继承人自己创作，发明或参与创作，民明并归本人所有的著作权、专利权、专有技术;
(四)被继承人投保人寿保险所取得的保险金;
(五)中华人民共和国政府参加的国际公约或与外国政府签定的协议中规定免征遗产税和遗产;
(六)国务院规定不计入应征税遗产总额和其他遗产。
第六条下列各项允许在应征税总额中扣除：
(一)被继承人死亡之前，依法应补缴的各项税款、罚款、滞纳金;
(二)被继承人死亡之前，未偿还的具有确凿证据的各项债务;
(三)被继承人丧葬费用;
(四)执行遗嘱及管理遗产的直接必要费用按应征税遗产总额的0·5%计算，但最高不能超过五千元。
(五)被继承人遗产由《中华人民共和国继承法》第十条所规定的第一顺序继承的，每位继承人可从应纳税遗产总额中扣除二万元;对于代位继承的，可比照第一顺序继承人给予扣除。继承人中有丧失劳动能力且由被继承人生前赡(护)养的，可按当时年龄七十五岁的年数，每年加扣五千元;继承人中有年龄距满十八岁且由被继承人生前抚养的，可按其当时年龄距满十八岁的年数，每年加扣五千元。被继承人遗产由《中华人民共和国继承法》第十条报规定的第二顺序继承人继承的，每位继承人可从应纳税遗产总额中扣除一万元;继承人中有丧失劳动能力且由被继承人生前赡(抚)养的，可按其当时年龄距满七十五的年数，每年加扣三千元;继承人中有年龄未满十八岁、且由被继承人生前抚养的，可按其当时年龄距满十八岁的年数，每年加扣三千元。上述继承人中有放弃继承权或丧失继承权的，不得给予扣除。
(六)被继承人死亡前五年内发生的累计不超过二万元的赠与财产。
(七)被继承认拥有所有权，并与其配偶、子女或父母共同居住、不可分割、价值不超过五十万元的住房。价值超过五十万的，只允许扣除五十万元。
(八)国务院规定的其他扣除项目。被继承人为不在中华人民共和国境内经常居住的.中华人民共和国公民或外国公民，地无国籍人，不适用本条(五)至(七)项规定的扣除项目;本条(一)至(四)项规定的扣除项目，也以在中华人民共和国境内发生的为限。
第七条遗产税的免征额为二十万元。
第八条遗产税的计税依据为应征税遗产净额。应征税遗产净额是被继承人死亡时的遗产总额，扣除本条例第五条规定的不计入应征税遗产总额的项目并减除本条例第六条规定的允许在应征税遗产总额扣除的金额和本条例第七条规定的免征额后的余额。
第九条遗产税的计算公式为：应征遗产税税额一应征税遗产净额X适用税率--速算扣除数。
第十条遗产税的免征额及允许扣除项目的金额标准，由国务院根据社会经济发展变化情况适时进行调整。
第十一条遗产税依照本条例所附的《遗产税五级超额累进税率表》计算征收。
第十二条遗产税以人民币为计算单位。遗产以外国货币计价的，应当按外汇市场价格折合成人民币计算缴纳遗产税。
第十三条在中华人民共和国境内的财产与境外的财产，按被继承人死亡时财产的所在地划分。
第十四条本条例所称的财产所在地按下列原则确认：
(一)不动产以及附于不动产的权利，按不动产所在地确认;
(二)车辆、船舶及航空器，按其使用证照发放机关所在地确认;
(三)除著作权以外的知识产权，按其登记机关所在地确认。但著作权按其所有人的经常居住地确认;
(四)债权，以债务人经常居位地或营业所在地为准;
(五)各种股票、公司债券，以其发行机关报所在地为准;
(六)其他具有财产价值的权利，以其行政管辖权所在地或营业所在地为准;
(七)除上述财产以外的动产，以其所有人的经常居位地为准。
第十五条在遗产税税款缴清前，其遗产不得分割、交付遗赠，不得办理转移登记。
第十六条遗产税被继承人死亡时遗留的财产现什计算征收。遗产在被继承人死亡时有价可依的，按所列价格计算;无价可依或申报明显低于正常价的，按被继承人死亡时的评估价值计算。赠与财产在赠与时有价可依的，按所列价格计算;无孔不入价可依或申报价格明显低于正常价的，按赠与时的评估价值计算。财产价值由政府批准设立的评估机构进行评估，评估结果须经主管税务机关确认。
第十七条境外财产依所在国家或地区法律已缴纳的遗产税，允许在应征遗产税税额中抵扣，且抵扣额不得超过依本条例规定计算中心应征税额。如抵扣额低于依本条例规定计算的应征税额的，应补缴其差额部分的税款。
第十八条遗产税由被继承人户籍所在地的主管税务机关征收。没有户籍的，由被继承人居位地或财产所在地主管部门。
第十九条被继承人死亡时遗有财产的，纳税义务人应于被继承人死亡之日早二个月内，依前条规定向主管税务机关办理遗产税纳税申报。
第二十条主管税务机关应于接到遗产税纳税申报表之日起二个月内对遗产情况进行核实，确定应征税遗产净额及计算应征税额外负担，向纳税义务人发纳税通知书，通知其限期纳税，主管税务机关由于特殊原因在二个月内无法核实应征税遗产总额及确定应征税遗产净额的，报经省、自治区、直辖市主管税务机关批准，可以适当延长期限。
第二十一条纳税义务人应于主管税务机关送达纳税通知书之日起二个月内缴清应纳税款;纳税义务人确有困难不能一次缴清税款的，经主管税务机关核准可以分二至六期缴清税款，但最长不得超过一年。
第二十二条公安机关在办理死亡人的户籍注销手续后，应在五日内将死亡人的姓名、户籍所在地等情况书面通知被继承人户籍所在地。主管税务机关、人民法院在进行涉及遗产特派员继承案件的审理以及公证机关在办理有关遗产、继承的公证后，也应在五日内将有关材料转交被继承人户籍所在地主管税务机关。 税务机关在向公安机关了解公民死亡情况，向人民法院了解被继承人的遗产情况，以及向公证机关了解遗产，继承的公证情况时，公安部门、人民法院、公证部门。
第二十三条下列机构(部门)在办理被继承人财产的转移及过户登记手续应履行以下义务：
(一) 在办理以下时，应要求当事人附呈税务机关发给的遗产税款清缴证明书或免税证明书，否则不予办理有关手续;
1. 房地产管理机关在办理房地产的过户登记手续时;
2. 银行、保险公司、证券交易机构以及其它金融资产的提取、支付、转证等有关手续时;
3. 车辆、船舶及航空器的使用证照发放机关在办理车辆、船舶及航空器的使用 证照的变更过户登记手续时;
4. 专利管理机关在办理专利权人的变更手续时;
5. 工商管理部门在办理因被继承人死亡而变更营业执照时;
6. 文物管理机关办理文物所有权的变更时;
7. 其他财产管理机关在办理公民财产的登记、遗产的转移或遗产过户登记等手续时;
第二十四条遗产税的征收管理，依照《中华人民共和国税收管理法》及本条例的有关规定执行。
第二十五条本条例由财政部负责解释，实施细则由财政部制定。
第二十六条本条例自公布之日起施行。
社会保障立法问题研究
一、社会保障立法现状的基本评价
改革开放以来，特别是从1984年开始，随着社会保险制度改革的推行， 社会保险立法工作也紧跟其围绕展开。 其中最具代表性的法规是1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同暂行规定》，该法规确立了劳动合同制工人的养老保险制度。与此同时，国务院还发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步确立了中国的失业保险制度。另外，1988年国务院颁布的《女职工保护规定》提高了生育保险待遇。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了企业职工养老保险制度改革的基本方向。1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了失业保险的范围。从1994年开始，国务院组织了“社会统筹与个人帐户相结合”的医疗保险试点。出台《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（征求意见稿）。工伤保险和医疗保险也都在相关行政法规指导下启动改革试点工作。 年国务院还发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知。 1月22 日由国务院颁布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》同时出台。此外，《劳动法》专章对社会保险和福利作了原则性和纲领性的规定。
上述立法概览表明，近年来我国社会保障制度进行了一系列改革，社会保障立法也相应地出台了一些行政法规，初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保障新格局。但从整体来看，社会保障立法的规模不大，规格不高，法制化程度太低，尚不能给国家解决社会保障面临的复杂问题提供充分有效的法律依据，远远不能满足市场经济和社会保障事业发展的需求。立法的落后现状，主要表现在以下几个方面：
1、立法工作严重滞后。 纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例不是立法在先。 比如开创社会保障先河的德国， 就是在1883年由政府颁布《劳工疾病保险法》，堪称世界第一部社会保险法律。尔后又于1884年和1889年分别颁布《劳工伤害保险法》和《残废和老年保险法》，奠定了社会保险立法的基础，一时间成为各国效仿立法的楷模（注：参见史探径著《世界社会保障立法的起源和发展》，载《外国法译评》（京），19第2期第45页。）。 然而中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。作为社会保障的核心社会保险制度，理应在社会保障法群中首先面世，但《社会保险法》至今仍未出台。早在1994年初， 全国人大就把《社会保险法》列入当届人大必须制定的115部法律规划中，其中排列第41号的《劳动法》已颁布施行4年有余， 而列位第39号的《社会保险法》却仍处于千呼万唤之中。年元月22日国务院颁布的两个条例并不能解决社会保险的诸多问题。仅从社会保险费的征缴方面看，社会保险费拖欠、挤占、挪用现象时有发生。特别是企业欠缴养老保险费现象严重，据有关部门统计，目前企业欠缴养老费用高达300多亿元。一些效益好、 有缴费能力的企业也大量拖欠养老保险费，既损害了职工的合法权益，又削弱了养老金的支付能力。对这些问题如何处罚，现行立法尚未明确规定，明显缺乏可操作性。现行的社会保障法规，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，“头痛医头，脚痛医脚”，不能从根本上解决问题。如经济体制改革涉及国企改革，面临破产、职工安置等现实问题使资产重组、企业改制、破产兼并举步艰难时，才开始考虑到是失业保险立法的时机；抗洪救灾时遇到救灾无秩序问题时，才感到缺少救灾立法等等，立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争仪案件的处理，也处于“无法可依”的状态。
2、立法体系不健全。 作为社会保障法的核心部分《社会保险法》尚未出台，其余组成部分社会救济、社会福利和优抚安置，几乎是处于立法的空白地带，现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定，相互之间缺少必要衔接，不能形成配套法律体系，实践中的许多问题无法可依。由于中央集中立法严重欠缺，地方立法畸形繁荣发展，仅以城镇职工养老保险为例，国务院统一发布了通知，确定了两个试点方案，允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。结果是全国各省、市、自治区各作不同方案选择，各省也有不同实施方案之规定。造成这一项本该全国统一的养老保险制度处于并不统一的混乱局面。其他的社会保障甚至县一级政府也可以制定规章。这些地方制定的规章制度，立法者是多种主体参与，如劳动、卫生、财政、民政、银行保险公司乃至工会等，“法出多门，各行其是”，各部门的规章制度的适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾，使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境。这种现状充分反映建立统一社会保障法律体系的迫切需要。
3、立法层次不高。 社会保障法是中国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门，同其他各部门法一样，其效力应该仅仅低于宪法，在立法层次上按理应该由全国人民代表大会制定，但现实是人大立法少，行政法规多，立法层次低。据统计，到目前为止涉及与社会保障相关的法律仅有7部是全国人大通过的，而且是与其他内容混和， 并非全部适用于社会保障领域，其规定还不是主要的社会保障子系统。而由国务院及相关部委颁布的各种行政法规至少在100件以上。 这些行政法规大多数以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，它们是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据。这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的，它带来的结果是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。
4、立法适用范围窄，权利不对等。 从各种行政法规的适用范围来看，社会保障的覆盖面主要为城市城镇的各种企业，占中国总人口80％的农民一直不在社会保障范围内。虽然新出台的两个条例扩大了享受社会保险成员的范围，但仍显不够宽阔（注：参见1999年1月22 日国务院发布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》。）。享受社会保障对象的有限性与世界各国“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比，适用范围显得过窄和不合理。社会保障实施范围的有限性，带来的后果是劳动力盲目流动，不利于市场经济多层次竞争主体的培育。另外，按照《劳动法》等法律、法规规定的新模式，社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，由于法定比例欠合理，其中国家只有少量补助，职工个人缴费比例不高，社会保险费用主要由企业负担，造成企业不堪重负，影响现代企业制度的建立，使之成为目前国有企业改革的主要困难之一。
5、法律效力低及实施机制弱化。 社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等。实施机制较弱的主要原因是社会保障法律中缺乏法律责任和制裁措施的规定。社会保障法律关系中的责任是有其自身特点的，比如工伤保险责任的归责原则是“无过错原则”，发生了工伤事故，无论雇主是否有过错，都要承担赔偿责任，实际上是推定雇主责任原则（注：参见贾俊玲著《社会保障与法制建设》，载《中外法学》（京），1999年第1期第28页。）。 又如，现行社会保险法规中缺乏对欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的法律制裁措施，
目前最为突出的是对挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。我国刑法第273条对挪用社会救灾、 社会救济等救济款物的行为，作出了明确的制裁制定。但并未将社会保险基金列于特定款物的保护范围之内，使社会保险基金的运营处于极其不安全状态。
二、社会保障立法模式的选择比较
社会保障立法内容是与社会保障的体系结构内容紧密相联的。借鉴西方发达国家社会保障实施经验，选择适合我国的社会保障体系，最后确定我国社会保障立法模式，用法律的形式尽快将我国发展社会保障事业长期积累的成功经验固定下来，根据经济发展的需要积极主动超前地制定社会保险法律。纵观世界各国社会保障可以从不同角度进行分类，目前一般将其归纳为四种模式：（1）“福利型”模式。西欧、 北欧一些国家实行这种高消费高福利的政策，强调全民性原则，统一缴费统一给付，基金主要由国家负担。典型代表是英国。（2 ）“传统型”模式。政府通过有关社会保障的立法，实行强制性保险。该模式在社会保险项目中，强调个人责任。保险费的支付标准与个人收入、缴费相联系。费用根据不同项目由两方或三方负担。美国、日本等发达国家采用该模式。（3）“国家保障型”模式。 前苏联及其他的东欧社会主义国家均采用该种模式。国家宪法将社会保障确定为国家制度，政府和企业缴纳保险费，公民无偿享受社会保障权利，其社会保险制度由社会保险和社会福利两部分组成。现在这些国家都在进行改革。（4 ）“储蓄型”模式。强制性地由劳动者一方和用工一方缴纳费用作为公积金，以职工个人名义进行储蓄。新加坡等少数国家采用该种模式。
上述四种模式，经过各国多年的实践经验，每种模式都有其利弊，根据各国经济发展阶段及国情特点，目前都在进行改革。迄今为止，没有任何一种模式是适合于世界各国的统一模式，各国的模式都在不断发生变化，不同的经济发展时期，都在作不同模式的选择。因此，我们不可能照搬或“移植”这四种模式中的任何一种模式。根据我国国情和经济发展的特点，我们认为，在我国社会保障立法中必须注意下列事项：
1、农村社会保险宜采用单独立法。 鉴于我国农村社会保险的特殊情况如养老保险就不应与城镇养老保险立法相一致，在相当长的时期内，“自我储蓄型”、“家庭养老型”为主的模式仍会存在，所以只宜采用先行单独立法。农村的社会保险立法主要应将重点放在养老保险和继续完善“五保户”的保险制度方面。
2、商业保险是否被涵盖在社会保障制度之中， 是值得探讨的一个问题。商业保险与社会保障存在本质差别。分属不同法律范畴。仅从当事人意思表示来看，商业保险属于自愿投保，多投多保，少投少保，不投不保。而社会保险等保障形式，是国家保障人民生活的强制性分配形式，基金来源由国家、集体、个人三方共同承担。二者不可能统一规定在社会保障制度中。
3、从立法形式、层次和社会保障法所处地位的关系看， 我国社会保障立法有必要强调中央集中统一立法，减少地方分散立法；在立法层次上应提高社会保障法的立法规格，由行政立法向人大立法发展，人大立法是整个社会保障法制系统建设的最高保证。这样才能保证社会保障法的权威性和稳定性。
4、强调社会保障法律规范中的法律责任的承担， 除在社会保障法律中规定法律责任外，还应在刑法中规定相应的.处罚条款。建立相关的社会保障法律责任制度，强化社会保障法律制度的实施机制。对拒不缴纳社会保险费用，贪污、挪用、挤占、截留等非法侵占社会保险基金的行为人，应依法追究其行政责任、经济责任和刑事责任。借鉴外国专门设立劳动法院和劳动法庭的经验，建立我国专门的劳动和社会保障法庭或法院，专门从事审理社会保障争议案件，以保护当事人的合法权益和及时惩处各种违法及犯罪行为。
5、在社会保障立法中还应注意与国际社会保障制度的接轨。 我国已批准的19个国际劳工公约包含很多有关社会保障的内容，比如《就业政策公约》、《本国工人与外国工人事故赔偿同等待遇公约》、《残疾人职业康复与救济公约》等等，这些公约中规定的标准，是我国立法必须参照和执行的。另外，联合国大会1966年通过并于1976年1月3日生效的《经济、社会、文化权利公约》，我国既已签署，待立法机关审议批准，就要履行其规定的义务，要定期向国际人权组织报告实施情况，接受监督、检查。我国社会保障立法中，应注意对国际公约和建议书的借鉴和吸收。
三、社会保障立法体系构想
国外社会保障立法模式有三种：一是“一法为主”型，如美国以综合性法律《社会保障法》为主，其法律数量不多；二是“多法并行”型，如日本即采用由多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法系统；三是“混合立法”型，即由国家既颁布有部分社会保障方面的专门法律，又同时将另一些社会保障关系纳入其他部门立法体系中规范，从而形成一种混合性的社会保障立法模式。“混合立法”型模式显然缺陷最大，不利于社会保障法制建设。在“一法为主”和“多法并行”两种模式中，我国应作何种选择，学术界有不同见解。有学者认为，首先制定《社会保障法》作为母法，再在此基础上制定若干社会保障子法，即采用“一法为主”型的母子法结构来完成我国的社会保障立法，依法学理论和立法技术的要求，一个部门法的立法工作，最好首先制定一部统一的综合性的法典式法律，再在此基础上陆续颁布单行法、实施细则、条例及司法解释等。主张“一法为主”型的母子法结构立法模式，从我国社会保障的远期规划上看，是有其道理的。但根据目前我国的情况来看，这种模式在现阶段难以采用，目前我国要制定一部法典式的包括社会保险、社会救济、社会福利、社会安置、社会互助、个人储蓄保险、社区服务等广泛而庞大内容体系的法律，无论是立法基础还是立法准备工作和条件都不具备，对于现阶段我国的国情来讲是十分困难的。因此，我们认为采用“多法并行”立法模式更为现实一些。即主张社会保障法是一个独立的法律部门，它是在宪法统帅下与民法、劳动法等法律部门平行的部门法，在目前不具备制定《社会保障法》的条件下，我国宜先分别制定《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》、《社会优抚法》等多部平行的社会保障法律。
社会保障法的总体系包括专项法（社会保障组织法、社会保障基金法、社会保险程序法）和单项法（社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法）及相关法（劳动法、财政法、刑法等相关条文）组成，每个独立平行的子法里又由各个具体法规组成，形成一个有中国特色的社会保障法律完整的体系。
徐智华 刘连安
法评遗产税
税收法治，是国家法治的一个重要标尺。在法治社会，征税权无疑属于议会。征税权属于议会，是合意主义在法律制度机制中的具体体现之一。而税收行政权，仅仅应当是依照议会法律的执行性权力。在实行人民代表大会制度的本国，征税权归位到人民代表大会，是人民代表大会“人民性”的必然要求。征税权回位，由人民代表大会行使，这既是国体的要求，也是税收自身目的决定的DD税收的目的在于为共同国家的建设和国家履行公共管理与服务职能提供支援，税收是人民共同的事业，因此需要合意主义的.征税思路。
遗产税也是一种税，这种税几乎涉及到每位公民DD“万岁、万万岁者”除外，无产而来无产而去的也除外。这就是说，几乎每一个普通公民，都会涉及到“遗产税”。笼统而言之，遗产税是调节社会分配的一个杠杆，是一种典型的资本主义税种，与无产阶级社会风马牛不相及，与贫弱的前小康社会仅有极为虚弱的联系。社会公民普遍有产化，资本的功能泛滥，资本的社会分配调整需求出现，是遗产税开征的经济制度条件。
改革开放已经二十余年，但是，本社会物权法治仍甚为初级。宪法修正案规定了保障公民合法财产权，但是行政管制下的公民的财产权利，并未实现世界大同，尚未涵纳土地等重要资本因素，所有权结构与时俱进到世界大同的进化历程十分艰难，大同财产权被卷入中国特色的历史漩涡，难见踪迹。对世物权，一种仅因为合意方可以自行处分的完整权利，在法制建构中处于襁褓状态，公民财产权被行政部门的庆父哺育。罔论完善所有权，就是“超越所有权”足以对世的使用权，也不断被行政管制法律规定所束缚。
物权不兴，人民成为这片土地的过客，而非主人。因此，这个国缺乏传世的民间建筑，缺乏适合人居的当代居住条件，没有百年老店，没有资本的不尽源流。德国人说他们的牧羊犬的犬室，胜过现时某国人的居所，这是对鸡笼国的真实描述。归根到底，一言以敝之，遗产是无产化刷新后的社会的一种历史笑话。因为“活产”都未世界大同，遗产就是一种很不好进行法律归类处理的品类。
如果泛滥的行政征税权一定要罔顾历史条件，大搞税收品类西化，而征税机制坚持本土化，这是一种历史性的遗憾，也象征法律伦理的缺失。在“小康社会”未建成以前，征取公民私产，无异于杀鸡取卵，是目光短视的法制措施。如果税收行政奉行单边主义，开征遗产税，本时代的人民，刚刚摆脱彻底无产状态、信心勃勃向“小康社会”冲击的公民，必将在“遗产税行政法制”的作用下脱产化，再次成为社会历史中的无产人-毛泽东说过卑贱者最聪明，在当今信息时代，征收“遗产税”，历史中的卑贱者们一定也会想出办法，与缺乏社会合意、脱离人民代表大会议决机制的行政征税权进行抗争。这就是说，如果遗产税一旦向缺乏大同物权的公民开征，会导致本时代公民进一步无产化DD大陆社会公民的财产权将加速向下一代人转移，公司股东将普遍实现“年轻化”，垂帘听政势必昌行，福布斯的财富排名，成为儿童团团员们的集合。
在民法视角看，无产人无法格，无产人不是法律上的人。跟随改革开放的致富者，在“遗产税行政法制”的制度机理下，将不再是人。幼儿势将成为中国私人财产的法律主人，这些中国幼儿数十年后，将在他们老一辈的墓志铭上写下这样的话：
“这里，埋葬着上时代缺乏大同物权的莎比，似有一生浮华。准确地讲，此翁非人。当然，他并没有克劳弗德那种惬意的农场。”
鲜江临
开征遗产税意味着什么
卡内基：巨大的遗产对继承人不是幸福，反可能萌发奢侈和懒惰
在国外，常常有巨富对公益慈善事业一掷万金。我们在对此敬慕的同时应当知晓，是强有力的立法在督促他们成为“好好先生”和“慈善大家”，即使他们不这么用钱去挣美名，法律也会采取措施对他死亡后留下的遗产进行分割，财富越多的留给后人的份额将越少。为什么会出现此种情况呢？ 美国历史上有名的钢铁大王卡内基（a ・ garnegie，1835―1919）一语破天机，他在世时曾强烈呼吁对遗产课以重税。他当时的看法：个人财富的积聚常常有赖于社会的帮助，社会所赋予的个人财富应由个人回归给社会；除亲生子女可以从遗产中得到适当的补贴外，其余财产应由政府通过课征累进率极高的遗产税的方式交由政府处置；继承人应当自立自强，而不应依赖祖先的庇荫；巨大的遗产对继承人不但不是一种幸福，反可能是一种萌发奢侈和懒惰的祸根；累进遗产税不至于挫伤人们的奋斗精神。卡内基为自己的言论付诸了行动，他在遗嘱上对于15亿美元的巨额遗产，仅留下几千万美元给妻子做赡养费，其余全部捐赠给了社会公益事业。
今天，当有识之士为开征遗产税鼓与呼时，其实理由和卡内基所说如出一辙。国家税务总局税收研究所副所长刘佐说，开征遗产税的目的，主要是用于调节国民收入的再分配，缩小个人财产分布上的贫富差距，同时完善税制。中南政法学院从事多年财税法教学的黎江虹女士接受采访时说，现阶段我国开征遗产税已有了较坚实的立法依据：首先，“让一部分人先富起来”的指导思想已在具体实践中得到了充分运用；高收入群体的出现为开征遗产税提供了征税对象；其次，社会转型时期对生产要素的占有不同，收入悬殊越来越大。遗产留给后代，使其在竞争中处于优先地位甚至无需竞争状态，与社会主义“勤劳致富”的观念相违背。征收遗产税一方面可以减少人们不劳而获的可能性，教育人们要通过自己的奋斗取得成果；同时，征收的税款可以用于社会福利事业或扶持低收入者，以进行社会财富再分配。还可鼓励高收入者生前多捐钱多做好事，刺激公益慈善事业的发展。
目前已有100多个国家征收遗产税， 但在我国开征遗产税有如一石击水
卡内基的言传身教使现实和未来社会更趋公平。据悉，目前世界上有100多个国家征收遗产税，使这个产生在古埃及、 古罗马时代的古老税种焕发了生机。在我国，国家税务总局早在1988年就提出要研究遗产税，随后，遗产税被写进了九五计划、远景目标、党的十五大报告和政府工作报告；目前，遗产税法已被纳入九届人大立法计划，预计今年底将浮出水面。
遗产税法还未出台，却如一石激起千层浪，引起了绝大部分国民的关注。讨论的焦点是，遗产税要向何人征收？税率是多少？采用什么样的税制模式？遗产税是否会形同虚设……
遗产税的起征点如何规定，已令许多老百姓惴惴不安起来，其实普通的工薪阶层的担心是多余的，因为遗产税是一种“富人税”，是仅对很富有的人征收的一种税。被人喻称为“拿富人的身后款济世扶贫”。专家分析说，从国外的情况看，遗产税的征收对象约占死亡人口的2 ％至5％，而我国是发展中国家，富人少，穷人多， 最终要交纳遗产税的可能只占到死亡人口的1％至2％。这种比例只会触及到那些位于社会收入金字塔塔顶的人群，普通工薪阶层的人不但不用交税，而且还受益匪浅。据透露，我国开征遗产税的起征点不会低于100万元； 不同的观点还认为，遗产税的起征点会随着国际经济形势及其它大环境的影响和公众总体经济水平的变化而变化，会因地域经济发展水平和人们生活水平的不同而有所差别。但千变万变不离其宗的是，只有那些有别墅、豪华车、货币资产上百万的富有者才是遗产税的征收对象。
遗产税应该怎样征收
据刘佐介绍，遗产税的税率会实行累进制，会随着遗产值的增加而递增。一些国家和地区遗产税的最高税率从百分之十几到百分之七十不等，我国的最高税率应该控制在50％左右。税率过高无异于没收财产，税率过低又会使遗产税成为一种大众税，有悖于开征本意。当然，50％的最高税率只会对那些遗产可能达到亿元以上的“大富豪”们适用。
在税制模式采用方面，黎江虹分析说，目前存在着总遗产税制、分遗产税制和混合税制三种模式。所谓“总遗产税制”，是先税后分，由继承人交纳遗产税，征管简便，但不顾及继承人与被继承人的亲属关系；而“分遗产税制”，是先分后税，由被继承人交纳遗产税，虽顾及了继承人与被继承人的亲属关系，但容易偷漏税；由“总遗产税制”和“分遗产税制”组合而成的“混合税制”，是重复两次征税，即继承人交纳遗产税后进行遗产分割，被继承人还要交纳一次遗产税。根据我国目前的国情，可能会采取“分遗产税制”。因为“混合税制”税赋过重，必定会弃之不用；而“总遗产税制”对继承人大量的不动产无法监控，比如继承人的住房、私车是否作为遗产而上税，只能依靠继承人的“良心发现”了。而“分遗产税制”却非常容易监控，被继承人要合法得到继承人的不动产，在变更时必须要先过“税”关。
遗产税山雨欲来的气势容易让人保持乐观，刘佐介绍说，我国的.税收收入为10000亿元左右，若遗产税能占1％，便达到100亿元，这一数字远远超过了目前征收的车船使用税（为10余亿元）和牧业税（为2亿余元）等小税收的税收收入。
开征遗产税能达到预期的目标吗？反思几年前开征的宴席税，一时间也被炒作得沸沸扬扬，但由于其在征收环节的漏洞，时至今日这有名无实的税种已被人渐渐忘却了。
所以，对遗产税的开征乐观背后保持几分小心翼翼的担心并非多余。否则，千呼万唤始出来的遗产税也可能如宴席税一样昙花一现，形同虚设。
开征遗产税须端掉几座“暗堡”
专家强调说，遗产税要顺利开征，必须要先端掉几座拦路的“暗堡”。
首先，监控好个人财产。长期以来，我国的个人财产是十分隐蔽的。“私房钱”、“小金库”连夫妻间都弄不清对方究竟有几分财力。要使隐蔽的个人财产明朗化，关键是要实行个人财产登记制度。个人财产要及时登记，对没有规定申报的一定价值以上的财产，要视为非法财产。同时，财产的登记制度要建立在实名制的基础之上，只有实行了实名制，才能准确界定个人的金融资产和其他财产。从国外征收遗产税的历史来看，不实行实名制，遗产税的征收将会落空。中国人民银行行长戴相龙日前宣布，将在今年底实行“储蓄实名制”，这为遗产税的顺利开征无疑奠定了基础。还应关注的好消息是，为了防止开征遗产税后引起资本外逃，我国已和62个国家签订了防止重复征税和偷漏税的协定；随着电子货币化、电子商务的迅速发展，现金流量也会大大减少。这些情况都为开征遗产税创造了良好的环境。
其次，建立对个人财产的评估机制。在国外，适应征收财产税的需要，都成立了专门性的具有较高权威和公正性的机构对不动产定期进行价值评估。我国目前不仅财产评估机构和人员严重缺乏，资料不全，而且评估制度和法规也有待建立
、健全和完善。因此刘佐强烈呼吁，要开征遗产税，必须尽快建立财产评估中介机构，而且要定期对个人财产进行科学的动态评估。
再次，同时开征赠与税。在西方税制体系中，赠与税与遗产税统称为财产转让税。赠与税，是以赠送的财产价值为课税对象而向赠与人或受赠人征收的一种税。它实质是遗产税的辅助税种。因为如果只对财产所有人死亡后的遗产课税，而不对其生前对外馈赠的财产课税，则极易造成纳税人通过在生前将财产事先赠送他人之途径来逃避缴纳遗产税。因此，凡课征遗产税的国家，大多同时课征赠与税，实行遗产税和赠与税并用的税制。当然，开征赠与税时还会打开一个“缺口”：捐赠公益慈善事业的财产不仅不用交税，还要“千古流芳”。赠与税开征的税率如何与遗产税相协调也是立法者待解的难题之一。
“一个巴掌拍不响”，遗产税的开征不仅仅是人大立法、税务部门执行的事，同时需要房产局、银行、土地管理等部门协助做好配套工作。
遗产税的开征势必会给我们带来一场观念上的革命，当后辈不能过多地依赖于前辈留下的财产时，必将为自己的生活方式和人生道路重新定位。我们能意想得到自由、平等的竞争在创造财富的同时，更会带给我们身心上难以抚平的愉悦，这远远比坐享其成要快乐得多。
遗产税其实也不是“劫富济贫的侠盗”，它至少创造了一个“双赢”的局面。那就是，高税收必将转化为高福利，把个体手头的余钱集中为一个更为强大的资本-社会福利基金，从而使竞业者的风险得到一定保障，这是无论穷人还是富人都乐于看到的。
肖黎明
试论遗产税制度
[摘要]遗产税不仅具有增加财政收入和调节分配方面的功能，还在社会心理疏导方面发挥着独特作用。在当下贫富差距较大的中国建立遗产税制度具有重要意义。正确分析中国开征遗产税的形势，认识其所面临的困境，并在此基础上确立科学的税制模式和税法要素体系，对于建立合理的遗产税法律制度起着至关重要的作用。
[关键词]遗产税;制度建议;征税意义
对于中国是否应该建立遗产税制度，不论是在法学理论界，还是政界均争议不断。尤其是在国务院颁布了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(以下简称“意见”)之后，该议题更成为讨论焦点，原因在于，《意见》提出，将“在适当时期开征遗产税”，这一政策讯号的释放或将成为我国遗产税法律制度建立过程的转折点，更加敦促法学理论界重拾就遗产税税制模式与税法要素体系合理化路径选择的建构性思考。
一、遗产税法律制度的历史发展
(1)世界范围内遗产税法律制度的历史沿革与发展现状
遗产税是以被继承人去世后遗留的财产为征税对象，向遗产的继承人和受遗赠人课征的一种税。本杰明富兰克林(Benjamin Franklin)有这样一句话：“在这个世界上，除税收和死亡外，没有什么是确切已知的。”故而，遗产税在国外又被称为“死亡税”(Death Tax)。
遗产税是一个有着悠久历史的古老税种。早在古埃及，埃及第四王朝法老胡夫为了筹集军费就开征了遗产税。由于古希腊在政治、经济、文化上均受古埃及影响巨大，其部分自由城邦也开始征收与埃及类似的遗产税。奥古斯特斯大帝统治时期的古罗马也同样征收了遗产税，直至罗马帝国被日耳曼人灭亡以后，遗产税才停止征收。
近代意义上的遗产税肇始于15的荷兰，之后，英国于1694年、法国于17、美国于17、意大利于1862年、日本于19、德国于19，都相继开征了遗产税。直到20世纪以后，遗产税才逐步成为一个固定的税种。
目前，世界上已有114个国家和地区先后开征了遗产税或遗产赠与税，但其中大多数为发达国家和新兴工业化国家，发展中国家遗产税法律制度缺位现象十分普遍。
世界上现有的遗产税制度主要分为三种：总遗产税制，分遗产税制及混合遗产税制。总遗产税制针对遗产的总数进行征税;分遗产税制按照遗产分割后继承人继承的财产数额分别进行征税;混合遗产税制则是在财产分割前按照总遗产税制征税，再根据继承人分得的遗产情况(继承人分得的遗产是否超过一定的限额)确认是否需要按照分遗产税制再次征税。西方各国普遍采用前两种税制，如英美等采用总遗产税制、法德等采用分遗产税制等;而混合遗产税制则由于税率计算麻烦且有重复征税之嫌甚少有国家施行，目前仅有加拿大、意大利等极少数国家采用该种税制。
(2)我国的遗产税法律制度的历史发展概况
张之洞、刘坤一等洋务派人士曾于19在奏疏中提出引入西方遗产税制度，此后的北洋政府和国民政府虽也都积极准备开征遗产税，但鉴于中国的遗产继承习惯与西方有着天壤之别，且与遗产税有关的一系列法律如继承法、物权法等，及制度如个人财产登记制度、户籍制度等均未被确立，遗产税开征因此缺乏必要的实施条件，便只好一再搁置;直到1940年，民国政府才第一次正式开征遗产税;紧随其后，中国历史上第一部遗产税法于1946年通过。新中国成立之初，政务院在《全国税政实施要则》中规定了遗产税分项，但同样由于各种条件限制也一直未能真正得到贯彻实施。1994年新税制改革时，我国再次把征收遗产税提上日程，甚至拟定了条例方案，但最终依旧未能成行。，在全国人大批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和20远景目标纲要》中，“逐步开征遗产税和赠与税”同时被提出;191月12日，遗产税的开征再一次被列入全国税务工作会议讨论事项;由此可见，我国就遗产税制度的确立并非态度暧昧而是有意推进，但碍于我国现实条件限制及各方利益掣肘，始终未能真正推行。
二、我国建立遗产税制度的意义
承上所述，遗产税制度虽然在新中国成立之后并未曾真正付诸实践，但其在我国税收体系架构中却始终占有一席之地。在我国开征遗产税的意义主要体现在以下三个方面：
(1)增强税收调节整体功能，完善我国税制结构
首先，我国目前对个人收入分配的调节主要是靠征收个人所得税，而我国现行的个人所得税在征收与管理方面存在诸多缺陷，实难独自担此重任。《中国统计年鉴》载明，我国的个人所得税占全国税收收入的比重在至间分别为7.19%、7.28%、7.05%、6.98%、6.86%、6.64%、6.61%、6.75%、5.79%，由此可看出，个人所得税在税收收入中所占比重较小，故而其在调节全国居民收入分配差距方面所起的作用是有限的。
其次，除个人所得税外，我国还通过征收消费税来调节居民收入分配。但是消费税征收范围较小，且基于其自身行为税的属性限制，只有当居民实施了购买行为才能征税，故而消费税在调节居民收入分配方面所起的作用也相当局限。
最后，财产税的征收在我国亦是阻碍重重。征税范围较窄、税率不够合理、计税依据不科学、配套法律法规跟不上，这一系列的问题都限制了财产税所应起到的收入分配调节作用，更是呼唤遗产税介入填补空缺。
(2)有利于缩小社会贫富差距，维稳社会心理状态
近些年来，我国的基尼系数一再向上攀升，早已超过了0.4的国际警戒线，甚至一度超过了0.5，与南非、巴西等一同成为全球贫富两极分化最为严重的国家，贫富差距过大导致一些社会问题日益凸显，其中指向社会心理状态失衡方面最为突出的便是“仇富”的心理的衍生，该状态的存在显然极不利于社会稳定与经济发展。虽然开征遗产税并无法从根本上解决中国的贫富差距问题，但至少能够通过吸纳、转化富人的部分财富在一定程度起到相应效果;另一方面，征收遗产税将在很大程度上减少“仇富”心理的根源――“富二代”现象，这不仅有助于扶正社会风气，更可对矫治失衡的社会心理状态产生极大的促进作用。
(3)有利于促进消费与投资，刺激经济发展
遗产税通常采用的是累进税率，且税率较高;也就是说，纳税人拥有的财富总量越大，要缴纳的.税款便越多;如此一来，富人们为了规避税收，自然不会将财富大量存入银行，而是作以消费、投资等其他用途，这便有利于资本再生产，在促进经济总量攀升的同时助力经济增长方式的合理转变。
三、我国遗产税立法所面临的困境
(1)开征遗产税与私有财产权保护是否存在法的价值冲突
1982年《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他财产的所有权，国家依照法律规定，保护公民私有财产的继承权。”由此条款的设置可以看出，将继承权及由继承法律关系确认的遗产所有权纳入公民私有财产权的范畴加以保护是毋庸置疑的;而遗产税的征收则以国家公权力直接干预公民私有财产权的方式体现，势必造成二者间的张紧局面：前者关涉的是以国家权力为保障的国家利益，其所维护的是整个收入分配秩序的平衡，但手段却是向弱势群体作权利倾斜;后者关涉的是以宪法权威为保障的人权范畴，与其所贯通的是公民行使继承权及私有财产权的自由;也即，此二者的张力实则是法的秩序价值与自由价值、社群主义内核与自由主义内核、集体主义观念与个人主义观念间的冲突。因此，如何正确处理遗产税征收与公民私有财产权之间的张力关系，是一个须得慎重考量的难题。
(2)遗产税征收所面临的现实困难
伴随遗产税法律制度讨论声浪最盛的质疑指向其可行性方面。现阶段，我国并没有建立完善的财产登记和申报制度、信用制度以及死亡和遗产信息制度，这些制度的不健全势必导致死亡人信息获取的及时性欠缺、遗产数量评估难度加大、遗产税前转移风险升高等一系列问题。上述问题均能够成为阻碍遗产税法律制度确立、执行的现实困难，故如何完善整个法制系统以确保遗产税制度得以施行是立法者所要研究的问题。
四、我国征收遗产税的制度建议与模式选择
(1)我国遗产税法律制度的模式选择――分遗产税制模式
基于我国国情与历史文化传统，比较世界上现有的三种遗产税制度，结合我国税收的具体立法、执法与司法实践看去，不难发现，采用“分遗产税制”作为征收遗产税的模式选择较为妥当，具体理由如下：
1.就遗产税法律制度确立的目的而言，其内涵包括调节社会财富分配、缩小贫富差距、促进社会公平与增加财政收入四个方面，且后三者的实现均需归于社会财富的妥善分配，故而，选择合理的遗产税征收模式实则便是在选择以遗产为表徵的社会财富的合理分配路径。承前所述，分遗产税制的运作模式是按照获取遗产的比例向继承人课税，而继承人恰是遗产被继承后的合法现实所有权人，向其课税、进而进行社会财富的重新分配自然具有正当性;
2.从继承人的纳税能力的角度看去，分遗产税制按照获取遗产的比例来征税，合理地考虑了每一个继承人的纳税能力，与总遗产税制相比，更具科学性。
3.从民众心理接受程度看去，与混合遗产税制相比，采用分遗产税制能够有效避免“二次征税”带给纳税主体的伤害，更加符合我国遗产税开征初期民众的心理预期，有利于遗产税法律制度的稳定运行。
(2)我国遗产税课税要素的体系设计
我国遗产税的税法要素具体应当包括以下几个方面的内容：
1.纳税义务人：既应当包括遗产继承人，即中国境内遗产的继承人与中国境外遗产的中国继承人，也应当包括被继承人死亡之前的财产被赠与人。但需要注意的是，若财产被赠与的对象为公益性机构则无须缴税且为规避短期内转让财产以逃税的行为，对于赠与时间期间应有一定的限制;
2.征税范围和课税对象：应当包括各种有形、无形的财产及财产性权益等;
3.计税依据：与纳税义务人的范围一一对应即可;
4.税率：应当采取累进税率，具体税率应由相关专家会同国家税务主管部门经过调查论证后制定，再通过立法加以确认;
5.起征点：基本与确定“税率”的方案相同。
五、结语
随着我国社会经济的快速发展，贫富差距逐渐拉大，已有税种调节力度欠佳、社会财富公平分配的需要等因素呼唤遗产税制度的确立已成定局。诚然，我国遗产税法律制度的确立着实面临诸多困难，但无论是理论非难、抑或是现实阻碍，均可因遗产税在调节我国收入分配中所起的独特、显著作用而有所缓和;加之科学征税模式与课税体系的确立，遗产税法律制度的确立或也将非镜中桃源。
试论我国分税制立法问题
构建科学、规范的分税制财政体制立法（简称“分税制立法”）体系是建立和完善社会主义市场经济法律体系的一项重要任务。1994年实施的分税制财政体制改革虽已初显成效，并从整体上勾画出我国财政体制立法的基本框架，但尚未构建出形式完备、内容规范的分税制立法体系。为进一步适应社会主义市场经济发展的需要，推进我国财政体制改革和立法，从理论和实践的结合上探讨我国分税制立法的若干基本问题，已显得十分必要。
（一）分税制的立法界定
财政体制，又称财政管理体制，经济学中的通说认为，它是“在财政管理中，划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职、责、权力和相应利益的制度” .[1]除通说之外，还有以下三种主要观点：财政体制是划分中央与地方以及地方各级财政收支范围和管理权限的制度；[2]财政体制是划分各级政府财力和财权的法规；财政体制既是财政管理制度又是财政分配关系。据此，我们认为，学者们均是从不同角度来界定财政体制的。实际上财政体制和财政体制法的涵义是不同的。国家立法时须首先界定财政体制的概念，否则会引起歧义。换言之，立法界定财政体制时，可参照但不宜直接引用上述某一种关于财政体制的定义，应综合考虑一些特殊因素，具体包括：（1）财政体制的法定涵义应与社会主义市场经济体制保持一致。在计划经济体制下，政府的经济事权十分广泛并且直接延伸到经济组织内部，政府财政管理权的范围较广。在市场经济体制下，政府的经济事权一般不直接介入经济组织内部，财政体制不直接决定国家和企事业单位、个人间的分配关系。（2）财政体制的法定涵义应是具体的而不是抽象的，是明确的而不是模糊的。（3）财政体制的法定涵义还应与财税法的其他法律规范相衔接。因此，财政体制可界定为划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。相应地，财政体制法就是调整各类、各级国家机关之间财政权分配关系的法律规范的总称。简言之，财政体制法就是财政分权法，它在财政法体系中居基本法地位。各类、各级国家机关依财政体制法划定的财政权来理顺财政分配关系。
财政体制受经济体制的影响而形成集权式和分权式两种基本形式，分税制就是一种分权式的财政体制，故称之为分税制财政体制。关于分税制问题，在我国除少数学者主张它仅为一种税收体制外，[3]通常将其定义为“在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间以划分各级政府事权为基础相应划分财权和财力的一种分权式财政体制”。[4] 应当指出的是，上述定义虽在一定意义上反映了分税制的实质问题，但并未涵盖分税制的全部内容。概言之，分税制是依法划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。从各国分税制立法的实践看，我们认为，分税制至少应包含以下几方面的涵义：
1.分税制是一种涉及多种财政要素、多种财政行为的综合性财政体制。以法定形式划分税收收入是划分财力的关键，而财力的形式受制于财政权的划分，财政权的分配又是依据各类、各级国家机关的性质和职责的，通过分税制可以将财政权分配关系的各个方面联系起来，因此，分税制是一种含税收管理体制的财政体制。财政权由财政立法权、财政行政权、财政司法权构成，分税制立法必须划清三种不同属性的财政权并进行合理分配。
2.分税制是分设机构、划分事权、划分财政权三者相统一的财政体制。依我国宪法，财政权中的立法、行政、司法三种权力是分别由不同国家机关行使的。世界上不少国家还分设国家税务行政机关与地方税务行政机关，并设置了专门的税务司法机关。各类国家机关的职责不同，事权也不一样，划分财政权应与各自的事权相一致。机构分设的目的是为了划分事权和财政权，划分财政权和事权亦要求机构分设。
3.分税制是市场经济国家共同选择的一种分权式财政体制。市场经济是自主、分权的经济，它为分税制的实施创造了条件，即中央和地方在政治上和经济上进行适当分权。分税制作为一种分权式财政体制与经济体制是一致的。在中央高度集权的计划经济体制下，地方并无独立的财政权，缺少实施分税制的基础。
4.分税制是一种以配套齐全的法律体系进行保障的规范化财政体制。从一定意义上讲，市场经济是法治经济，这无疑要求构建完善的财政体制法。在市场经济国家，通常在宪法中明确规定实行分税制，并在宪法中确认各类国家机关的职责及相应的事权，为分税制提供国家基本法上的依据。在此基础上，通过法律将分税制各个方面的制度以法律形式固定下来。
（二）分税制立法模式的选择
应当进一步指出的是，各国分税制立法受诸多因素的影响，在分权措施及分权程度上是不相同的。概括起来，分税制立法可以分为相对分权与绝对分权两种立法模式。前者是将财政立法权和财政行政权主要集中于中央，同时赋予地方国家机关一定的财政立法权和财政行政权，中央与地方财政收支范围虽相对明确，但亦有交叉，上级政府对下级政府转移支付的规模较大。后者则在中央与地方之间的财政分权较彻底，中央与地方各自的财政立法权、财政行政权和财政收支范围非常明确，互不交叉，上级政府对下级政府一般性转移支付的规模不大。那么，从实际出发，我国应选择何种分税制立法模式呢？我们认为，我国现行的经济体制、政治体制和立法体制决定我国分税制立法的模式应为相对分权式。
1.分税制立法模式应与国家经济体制相适应。财政体制法是处理中央和地方财政权分配关系的准则，是具体的财政体制在法律上的反映。财政体制既受经济体制的制约，又构成经济体制的一部分。集权经济体制下的财政体制法所规定的中央与地方财政分权水平较低甚至不实行分权，这种立法模式现已被越来越多的国家所扬弃。在我国建立和发展社会主义市场经济体制的进程中，多种所有制并存和发展决定国家财政收入的主要来源是税收；多种利益格局并存要求实行分税制；市场机制和宏观调控都是社会主义市场经济体制的重要内容，同时发挥市场机制和宏观调控在国民经济运行中的作用，必然促使中央适当集中财政权以形成实施宏观调控的手段和财力，同时，分配给地方一定的财政权，以调动地方的积极性。
2.分税制立法模式应与国家政治体制保持一致。我国是单一制的社会主义国家，中央与地方之间的权力划分遵循民主集中制的原则，在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性，这决定我国财政权以中央统一为主、地方分权为辅。即与宏观调控相对应的财政权必须统一在中央，适应市场调节的财政权由地方行使。在税收体制中设置中央与地方共享税就是政治上相对分权原则的体现。
3.分税制立法模式应与国家立法体制保持协调。从严格意义上讲，我国实行两级立法体制。在中央，全国人民代表大会及其常务委员会统一行使国家立法权；在地方，省级（或省级人民政府所在地的市、国务院批准的'较大的市）人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。十一届三中全会以来，为了推动改革、开放政策的实施，国务院曾制定了一批税收方面的暂行条例，这并不表明国务院是立法机关，更不表明国务院制定税收暂行条例构成
一级独立的中央立法，因为国务院制定税收暂行条例是根据全国人民代表大会的委托进行的授权性立法。同理，省级（或省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市）人民政府根据省级（或省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市）人民代表大会进行的授权性立法亦不构成一级独立的地方性立法。由于财政体制法在财政法体系中居主导地位，显然，财政体制法的表现形式应为全国人民代表大会制定的法律。
（三）分税制立法内容的建构
各国分税制立法的模式虽不尽相同，但其立法内容的建构基本上是一致的，即规定在各类、各级国家机关之间主要划分财政权中的立法、行政、司法三项权力。分税制立法的核心是划分财政权，主要目的是使各级政府具有与其事权相称的财力。各级政府的财力是由各级政府财政收支范围和转移支付规模决定的，财力受制于财政立法权和财政行政权。具体而言，分税制立法至少应包括以下六大方面的基本内容：
1.分事权。划分事权是分税制实施的基础，划分事权的关键是将财政立法权与财政行政权分开，将各级政府的事权分清。分清各级政府的事权首先应明确各级政府的职能，着重解决两个问题：一是明确政府应承担的社会事务、经济事务的范围，防止政企不分；二是将政府事务在各级政府间合理分配，防止权责不明。故将有关事权在各级政府间划分并不等于均分事权，要充分考虑各级政府的实际情况，遵循适度分权、受益、职能优势原则。下级政府有能力承担的事务，应由下级政府办理，上级政府所负责的事务须是不宜由下级政府承担或下级政府无力承担的事务；一项事权应分配给哪一级政府可以依据其行使事权受益范围所涵盖的行政区域决定；各级政府都有处理不同事务的优势，[5] 在划分事权时应充分考虑到这一点。
2.划分国家财政级次并确定各级财政的收支范围。国家财政的级次通常是一级政府一级财政，财政支出范围是由各政府的事权决定的。划分财政支出范围一般遵循以下标准：凡是规模庞大、需要巨额资金和高新技术才能完成的经济事务或社会事务方面的支出，应由中央财政承担，否则由地方财政承担；财政支出受益对象遍及全国的，应属于中央财政支出范围，仅及于某一地方的，由该地方财政承担，财政支出的计划或标准须全国统一的，属中央财政支出，须地方因地制宜的，为地方财政支出。据此，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实现宏观调控所需的支出以及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 [6] 划分财政收入的范围应遵循事权与财力相结合的原则。划分财政收入范围应以财政支出的范围为依据，确保中央集中全国大部分财政收入，因为中央政府除直接安排消耗性财政支出外，为实现宏观调控还必须安排大量的转移性财政支出。划分财政收入的关键是划分税收收入，并符合效率、适合、相当、经济等多项原则。
3.划分中央与地方财政收入范围。划分财政收入的范围应遵循事权与财权相结的原则，并以财政支出的范围为依据。划分财政收入的范围应确保中央财政集中全国大部分财政收入。具体包括：（1）税收收入的划分。划分税收收入应以征收芾硇?矢叩途龆?乘肮槟囊患恫普???保?远跃?梅⒄勾俳?笮「龆?乘肮槟囊患恫普?N夜?壳敖??す?胰ㄒ妫?凳┖旯鄣骺厮?匦璧乃爸只??醒胨埃????梅⒄怪苯酉喙氐乃爸秩范ㄎ?醒牒偷胤焦蚕硭埃??氲胤嚼?婀叵得芮小⑺霸捶稚、需?⒒拥胤阶橹?杖牖??裕?阌诘胤秸鞴艿乃爸肿魑?胤剿啊＃？）国有企业利润的划分。目前，中央企业税后利润全部上交中央财政，地方企业税后利润全部上交地方财政。（3）其他专项财政收入的划分。
4.建立转移支付制度。转移支付是指上级政府将其财政收入按照法定标准、程序划转给下级政府作为其收入来源的一种拨款形式。根据财政收支法划定的初次财政收入范围，中央政府集中了全国60％以上的财政收入，但按法定财政支出范围，全国大部分消耗性财政支出由地方直接安排。中央与地方这种纵向的财政收支差额是由转移支付来实现平衡的。此外，由于同级不同地方财政收入水平上的差距，许多贫困地区维持机关正常运转的财政支出都不能保障，同级不同地区间财政收支差额也需要转移支付来平衡。因此，转移支付对于弥补地方财政收支差额，维持整个国家各个地方财政负担的公共服务最低标准，以创造全国统一市场、实现经济稳定有重大意义。[7] 转移支付有一般转移支付和特殊转移支付之分。前者又称整体性支付。上级政府对一般转移支付资金的具体用途不予限定，由下级政府自主支配使用。后者亦称专项性转移支付，它是上级政府依照特定目的和条件对下级政府的特殊补助，其主要目的是支持某一地区难以承担的全国性或跨地区性项目，以及上级政府所鼓励发展的行业或项目，实现国家特定调控目的。
5.划分财政行政权。财政行政权主要是各级政府运用国家所赋予的依法组织财政收入和安排财政支出的强制性的权力，如公债发行权、税款征收权等。这种权力不同于财政立法权和财政司法权。财政立法权、财政司法权虽然也具有国家强制力，但财政立法权是针对各类财政事务制定和发布法律的权力，财政司法权是针对财政案件进行审判的权力。但财政行政权应受制于财政立法权和财政司法权。划分财政行政权的总原则是，各级政府及其财政主管机关依照财税法，对属于该级财政收支事项独立行使财政行政权，上级政府对下级政府行使监督权。
6.划分财政立法权。根据法治原则，各项财政权的划分最终表现为立法权的划分。政治体制及立法体制上的差异造成各国行使财政立法权的机关不完全相同，以及中央与地方财政立法权的分配办法各异。在西方国家，税法必须由议会制定，地方税收立法权的大小因各国国家结构实行联邦制或单一制有所不同。在我国，宪法对立法权在权力机关与行政机关之间、中央与地方之间作了划分，这种划分适用于财政立法权的划分。这就是：全国人民代表大会及其常务委员会统一行使最高财政立法权，财政法律是制定财政行政法规、财政地方性法规的依据；国务院根据国家权力机关授权，可进行财政委托立法，也可以制定财政法律的实施条例；法定的地方权力机关根据本地实际情况和需要，在不与法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性财政法规。
（四）分税制立法的完善
1994年财税体制改革虽确立了分税制的基本框架，但几年来的实践表明我国分税制立法尚不完善。我国分税制立法亟待解决的问题有：政府职能并未完全适应市场经济体制，各级政府事权不清；在统一税法、集中税权时，忽视授予地方税收立法权；原有地区间财政分配格局尚未打破，缺少转移支付的法律规范；税收司法保障体系不健全。故在走向21世纪之际，应构建在分税制财政体制法统帅下的税收基本法、财政收支划分法、国债法和转移支付法等构成的财政法体系。
制定税收基本法可以解决地方税收立法权限、国家税务局和地方税务局各自的税收征管权限以及设立税务司法机构的问题。对此，省级权力机关制定税收地方性法规已有法律依据。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第
7条规定，省级人民代表大会可以制定和颁布地方性法规。这里所称地方性法规理应包括税收地方性法规。赋予并允许地方实际行使税收立法权，有助于将地方诸多“费用”一并纳入税收管理的法制轨道。目前地方政府征收许多名目的“费用”，实际上相当于地方税。众所周知，分税制实施后我国地方税制更加薄弱，地方行使税收立法权有助于建立完备的地方税体系。税收基本法应将地方税收立法权具体化。同时，为加强中央对地方税收立法权的监督，还应建立税收地方性法规备案备查制度。国家税务局和地方税务局税收征管权限的划分应坚持“各管各税”的原则，中央税和共享税由国家税务局征管，地方税由地方税务局征管。税收司法保障体系可参照我国现行的铁路、航运司法保障体系建立。
制定财政收支划分法可以在明确各级政府事权的基础上划定各级政府的财政收支范围。目前，我国各级政府的事权仍不明确，也不科学。政府经济方面的事权过大，社会事务管理投入不足。各级政府事权不明确，造成有利的则争，无利的则推。进一步划清各级政府的事权，首先，应按“政企分开”、“职能转换”的原则界定政府的经济事权。政府应逐步放弃直接从事个人、社会组织有能力承担且与公共服务、宏观调控无关的经济活动，放弃对国有企业经营管理活动的直接参与，集中力量从事个人、社会组织无力承担或与公共服务、宏观调控密切相关的经济活动；其次，应借鉴国外立法的成功经验，将政府经济事务与社会事务方面的事权在各级政府间合理划分，并以法律形式固定下来，以使各司其职。再次，可设定中央政府和地方政府共管事项，并可以由中央政府有偿委托地方政府单独办理。此外，对国有企业利润、公债收入、事业性收费、罚没收入也应在财政收支划分法中进一步明确其财政收入级次。
制定国债法。国债是我国弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。现行国债管理的依据不仅停留在行政法规立法层次上，而且过于简单。国债法应对国债发行的条件、审批程序、国债的种类、发行的规模、国债的交易等问题作出明确规定。通过立法实现调整国债结构、控制国债规模、强化国债管理、提高国债使用效益等目标，使国债市场化、国债管理法律化。
制定转移支付法的目的在于实现上下级政府间财力分配的均衡以及各地区间公共财力分配的大致平衡，但目前转移支付除规模不大之外，更主要的问题是不规范，不能完全实现转移支付的目的。要解决上述问题，有待于制定规范、完备的转移支付法。转移支付立法应该以实现各级财政收支平衡以及各地区基本财政服务水平相当为目标。一般性转移支付的数额规定采用因素法、税收能力指数法等公式化的办法测算。特殊性转移支付应依专项财政拨款法规定的条件、审批程序、使用监督办法进行划拨，减少任意性。
此外，还应制定与预算法配套的法律、法规，通过立法进一步划清各级政府的事权。
综上所述，分税制立法是我国市场经济法律体系的重要组成部分。正确处理经济上的分权关系，充分发挥各类、各级国家机关的职能优势，既确保中央权威，又充分调动地方的积极性，呼唤着尽快构建科学、规范的分税制立法体系。
「注释」
[1]陈岱孙主编：《中国经济百科全书》，中国经济出版社1991年版，第1034页。
[2]陈共等：《财政学教程》，中国财政经济出版社1985年版，第393页。
[3]郝昭成等：《财税体制突破与利益重组》，中国财政经济出版社1993年版，第177页。
[4]储敏伟：《分税制若干理论与实践问题探讨》，《财经研究》1993年第12期。
[5]于宗先主编：《经济学百科全书・财政学》，（台）联经出版事业公司1987年版，第89页。
[6]参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年12月15日）。
[7]汪兴益：《试论财政转移支付制度》，《财贸经济》1994年第8期。
刘剑文
立法质量及相关问题的思考
党的十五大和十六大提出要提高立法质量，主要为解决两个层面的问题，一是法律的内容必须准确地反映客观的实际，使法律所调整的社会关系同我们的客观实际相一致，使我们制定的法律符合社会发展的规律，解决法律是不是好法、良法的问题；二是怎么才能保证我们制定的法律能达到好法、良法的要求，解决立法机制和立法程序的问题。当代中国的立法近年来在数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量而忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。立法机关提供的法律属于特殊的“公共产品”，这种“公共产品”的质量如何将直接影响到每一位公民的切身利益，同时也将关乎社会的安宁乃至国家的兴衰。因而，在立法这个极其特殊的 “生产”领域，尤其需要淡化“数量”意识，格外强调和注重立法的“质量”意识，尽可能避免或者最大限度地减少立法上的“劣质产品”。下面就目前立法质量及与质量相关的几个问题阐述如下。
1、让人民群众读懂法律。现在老百姓对法律越来越看不懂，只有律师才能明白，明说我们的法律还不能用更通俗的语言让一般的老百姓读懂、掌握和理解。这个问题在二十多年前，我们国家法制建设刚刚起步的时候，全国人大常委会就已经明确提出来了我们的法律要有中国的特色，不能够像西方国家那样只有“讼棍”才搞得懂，要让人民群众能够读得懂。但是由于我们现在法律覆盖的面越来越广，也就是说要使社会各个方面都纳入法制轨道，使各方面的工作都做到有法可依，那么领域越宽、法律的内容越复杂，特别是有些领域是非常专业的领域，而对这些领域的法律恐怕就需要比较专业的人士才能读得懂，而这些领域都是有特别专业的一些术语和概念的'，而用通常的语言往往不能很准确地表达它的法律概念和法律关系，所以不可避免有些法律一般人读起来感觉到比较难读懂，比如说像《专利法》，就是比较难读的一部法律，还比如说涉及到一些专业技术领域的像《标准化法》、《计量法》等等，因为对一般人来说，这些非常专业的技术领域本来就比较陌生，而法律又非常抽象和概括，所以这样的法律往往一般人可能就很难读懂了。但是要保证立法质量就必须使我们制定的法律让老百姓能够读懂，能够掌握。经过20多年的努力，中国已经制定了相当数量的法律法规，社会生活基本做到了有法可依。但提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其更加完善。
2、开门立法，公开纳谏。立法应当充分吸纳和体现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”理应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见。用句中国式的政治话语讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。以浙江宁波为例，今年全国人代会刚刚闭幕，宁波市人大常委会就开始热闹起来了，许多市民持本人身份证来这里报名，申请旁听即将举行的宁波市第十二届人大常委会第十九次会议。记者打开宁波人大网，从宁波市人大常委会办公厅今年第1号公告中看到，本次会议除了审议市政府关于依靠科技进步促进经济增长方式转变情况的报告，还将审议两个百姓关注的条例。敞开人大立法的大门，请市民旁听常委会会议，宁波已经从不定期的探索走向了制度化。
2003年6月，宁波市民王云华一直为窨井盖、路灯、电缆等城市设施屡遭偷盗而焦虑。正巧，《关于征求市人大常委会五年立法建议项目的通告》在媒体上发布了，《通告》公布了地方立法的指导思想和今后五年地方立法建议项目的内容范围，征求全市机关、团体和广大市民的意见、建议，并将有关的联系地址、电话、传真号码以及电子邮件地址公诸于众。王云华马上致信宁波市人大常委会，建议出台有关规范废品回收行业管理的法规，堵住不法分子销赃的渠道。
有“事”找人大，宁波的老百姓这样想，也像王云华这样做。这“事”当然不是小事琐事，而是
[1] [2] [3]
★ 立法建议书
★ 立法法是规章制度
