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浅析我国影子银行监管法律制度构建论文
一、我国影子银行的含义及特征
(一)影子银行的含义
由于影子银行是新兴名字，全世界对其研究尚不完善，对其也没有一个明确的定义，而我国影子银行由于具有特殊中国特色，与西方国家发达的金融体系下的影子银行概念也并不完全吻合。影子银行能够实现只有商业银行才能完成的业务，它们通常利用各种金融工具来把借贷者和投资者通过资本市场连接起来。影子银行在我国大体可定义为能完成有传统商业银行的所有业务而又游离于监管之外的一种新型的银行系统。
(二)我国影子银行的基本特征
影子银行在中国的发展速度非常迅猛且规模巨大不容忽视，由于中国金融国情的特殊性，影子银行具有如下显性特征:
1.资金来源有限
由于影子银行的业务模式为借短贷长，所以其存在普遍的期限错配特征。由于影子银行的资本主要来源于自有资金和从货币市场筹集的短期资金;资产期限较长，所以一旦出现违约情况，则不得不抛售未到期资产，或者以更高的成本向市场融资，这样就会陷入流动性风险。
2.产品复杂，证券化程度较高
我国影子银行往往通过一系列复杂的产品设计，把银行贷款证券化，再通过证券市场融资，实现融资“倍增”，其高度的证券化改变了传统银行的融资模式。
3.经营活动不透明，缺失监管
我国影子银行大多为场外柜台交易，缺乏信息披露，经营活动不透明，没有完善的披露制度，政府金融主管机关也较少对其实行监管。
4.我国影子银行活动的杠杆率相对较低
高杠杆率是影子银行的一个重要特点，也是引起影子银行系统性风险的主要原因。但在我国，由于我国的特殊国情，监管部门对于杠杆率的实行严格的管理制度，规定我国商业银行不得为私募股权基金发放并购贷款。但我国仍然存在高杠杆操作的影子银行类型，例如一些金融衍生品和资产证券化业务，但是都是属于刚起步探索阶段，没有完全开放和大规模推行。因而使得我国影子银行活动表现出了杠杆率相对较低的特殊特征，同样的我国影子银行的系统性风险也低于发达国家。我国影子银行的风险主要其风险主要聚集点为监管套利的相关风险，而非高杠杆操作带来的系统性风险，这点有别于西方发达国家。
5.风险性高
影子银行具有信用创造功能，但其信用创造过程充满了“金融摩擦”，不但加重了存款人和贷款人之间的信息隔离和不对称，也加重了金融市场与最后贷款人之间的信息不对称，使得潜在的系统性风险陡增。一旦影子银行机构出现信用违约，就会导致比商业银行破产更为严重的负面效应。与其他系统性风险的形成过程类似，影子银行的系统性风险必然会经历传染、失衡和总量冲击的过程。与此同时，缺乏监管的.高杠杆操作，加之不透明运作机制，必然导致其风险呈“几何式”增加，市场脆弱性也随之增大。
二、我国影子银行法律监管现状及存在的缺陷
(一)我国影子银行监管现状
1.立法主体和级别
我国影子银行主要是指商业银行表外理财、证券公司集合理财、基金公司专户理财、证券投资基金、产业投资基金、创业投资基金、私募股权基金、小额贷款公司、票据公司和民间借贷等。但是对于这些形式的影子银行我们目前都没有运用高级别的立法主体进行立法保护，大部分是一些规章制度，且效力较低，执行起来很少能起到效果。所以综合来看，关于影子银行的法律监管，立法主体和级别较低是其一个主要问题。
2.法律监管对象和范围
从上述研究可以看出，我国影子银行的监管的对象和范围十分广泛，但监管仅浮于表面，仅作一些原则性的规定，起表明立场的作用。另外，我国法律监管立场不确定，这给监管带来了很大难度。这也直接导致了民间融资问题频出。随着改革开放的不断深入中国经济的迅速发展，中小企业在我国经济发展中起着不可或缺的作用。我国商业银行在提供贷款资金方面考虑到风险因素，仍然偏重向大型国有企业。因而中小企业只好选择那些交易不规范、信息不对称的民间借贷机构寻求资金支持。银监会为了有效扭转这种局面，颁布了《进一步做好小微企业金融服务工作指导意见》，通过规定要适度提高对小微企业不良贷款容忍度的方式从而加强对小微企业的保护。通过以上各种方式的支持，我国小微企业的贷款问题虽然正在逐步解决，但是仍然无法满足中小企业巨大的资金需求，这也导致民间融资势必要纳入我国法律的监管中。
3.法律监管手段
从监管手段上来说，大部分的法律缺少规定法律后果。在我国法律对影子银行的监管中，主要还是以金融监管机构为主，外部监管为辅的方式，由于对公司的董事会和各个职能部门的太过信任，直接导致行业的系统风险成为监管的真空状态。并且我国还呈现出另外一种特殊现象，对小额贷款公司的管理，各地方都有自己不同的管理办法。从承担责任的形式上，我国的处罚方式主要是行政罚款，有些法律法律由于主要是以行政罚款为主，有些法律法律规由于颁布较早不符合时代行情，罚款数额仅不足万元，如《典当管理办法》第六十四条规定：“典当行违反本办法第二十六条第(一)、(二)、五)项，第二十八条第(四)项或者第三十四条规定的，由所在地设区的市地级商务主管部门责令改正，单处或者并处元以上万元以下罚款等。
(二)我国影子银行监管存在的缺陷
1.我国一直以“重微观、轻宏观”为监管理念，同时由于分业监管体制内部存在弊端，这直接导致我国无法形成宏观审慎的视野去实行监控和防范系统性风险的发生。我国一直采取由中国人民银行、银监会、证监会和保监会进行分业经营的监管模式。不同监管机构相互独立，无权干预其他监管机构的经营范围。这种分业监管体制使得各个监管机构在监管过程中易发生只注重单个经济实体利益，而缺乏宏观审慎的视野去对系统性风险和金融市场稳定进行监控。由于我国的特殊管理体制，使得我国根本没有一个凌驾于“一行三会”之上担当系统监管和监管协作的实体机构，因而我国应该积极进行改革，力求能够建立凌驾于整个金融体系的宏观监管职能部门来对监测系统风险进行审慎的监管，加强各监管机构之间的协调互助。
2.政府对于金融行业实行严格的行政管制，严重制约了金融创新和金融发展。我国影子银行相对于国外来说总体规模小，杠杆低、种类少，因而风险也远远低于国际影子银行体系。但由于我国政府对影子银行的风险评估不到位，过分高估了其风险，进而采取了过度严格的金融管制，严格限制金融创新和金融发展，这也直接导致了我国整个金融市场发展缓慢、缺乏活力。因而我国在监管过程中可以进行一定的行政干预但是应该适度，对影子银行加强监管并不意味着要全面的取缔、遏制影子银行的发展，而是应该充分发挥影子银行的正功能，降低影子银行的负面效应，这样才能进一步推动市场的发展。
3. 缺乏对金融消费权益的法律保护以及金融效率的提高。我国现有的金融监管体制特点注重强调金融稳定，忽视提高金融效率。在金融稳定与金融效率之间很多时候选择前者而放弃后者。我国政府过度的采取行政手段对影子银行实施金融监管，忽视了市场竞争和金融效率的作用。此外，我国目前的金融监管体系并没有设置消费者保护机制。虽然重新修订的《消费者保护法》将金融消费者纳入立法范畴，但仍然缺乏配套的相关措施以及详细的纠纷处理程序，对我国消费者的保护非常薄弱。我国目前也没有一个专门保护机构对消费者进行保护，并且随着金融混业化的推进，目前监管部门职能不清，主体不明，这些问题更加加剧了消费者的弱势地位，不利于对消费者的利益进行保护，影响了消费者对市场的信心。
三、完善我国影子银行监管法律制度
1.完善信息披露制度
我国影子银行具有信息不透明的特点，给我国监管机构监管带来很大困难。由于影子银行这种特征，导致我国在监管过程中无法获取充分的数据支撑，监管当局很难全面详细的知晓影子银行的发展概况从而识别其风险。因此我们要建立完善的信息披露制度，让影子银行进行充分的信息公开和信息披露，这样才能使监管当局正确知悉、鉴别和分析影子银行的现实问题，针对性的采取相应监管措施，从而减少监管盲区的存在，更好地发现和控制系统性风险。同时我国也应尽快建立中一个完整、全面的数据系统，这样能够将银信理财产品、衍生市场、表外业务、民间金融的信息进行及时充分的统计，之后可由监管机构予及时披露，这样有利于更好的完善影子银行的动态风险预警和监测体系，从而能够针对性的制定适宜的监管措施，及时预防金融系统性风险的发生。
2.建立动态的风险监测与预警制度
一国金融系统稳定性程度很大程度上取决于其金融系统风险防御能力，要想提高一国风险防御能力则应建立良好的风险监测与预警机制。我国目前由于缺乏对影子银行整体资产与风险规模的清晰计量，因此缺乏完善的监测手段。我国应该借鉴国外乃至国际关于影子银行风险监测的改革方案，同时结合我国国情，针对性的建立起我国风险监测与预警机制，从而有效提升我国的风险防御能力。笔者认为，我国应该从宏观与微观监控两方面实现动态结合从而对我国影子银行进行质与量的监管。具体来说，笔者提出以下运行流程建议：第一，在宏观上监管机构应该全面掌握影子银行体系的总体规模、风险大小、资金流量等数据信息;第二，在微观上监管机构应该对那些容易引发系统性风险和监管套利的影子银行进行重点监测，有效识别其风险，及时对外公布风险预警信息，实现对影子银行的动态发展状况进行追踪;第三，监管当局在充分掌握上述信息后，应及时评估对我国影子银行体系的风险情况，在分析影子银行对整个金融系统的影响程度，针对性的制定出相应的监管措施;最后，我国监管机构还应有效提升金融风险监测水平与统计数据分析的准确性，为金融体系的检测指标提供更加全面的检测指标，完善影子银行的风险评估框架，对金融检测指标进行针对的的动态调整。
3.建立商业银行与影子银行防火墙制度
我国影子银行与传统商业银行具有不可分割的联系，在我国影子银行体系中商业银行发挥着重要的主体作用。我国影子银行由于缺少监管，存在众多问题，极易引起系统性风险，如果其将风险传递到商业银行系统内部，则会危及到我国整个金融系统的稳定性。但由于我国传统商业银行与影子银行关系密切，风现在两者之间极易传递，因而我国必须建立有效的风险防火墙制度，防止风险在两者之间传递与蔓延。笔者对如何建立风险防火墙制度提出以下几点建议：第一，资金隔离。影子银行资金流转过程中应该分别设立商业银行与影子银行不同的资金账户，将账户进行分离管理，严格控制商业银行的资金通过各种形式像影子银行系统流动;第二，人员隔离。我国应明确规定商业银行从业人员只能从事商业银行常规的业务，对于其中的理财产品等影子银行业务应该设立专门人员进行负责，并且要对专门人员进行业务培训，提高其业务素质，有效防止商业银行从业人员为了一己私利利用职务之便为他人提供融资便利;第三，业务隔离。规定商业银行不得参与民间金融等影子银行活动，有效预防商业银行表内业务向表外业务隐蔽转移。
4.加强行业自律与内控制度
我国目前对影子银行的监管仍然以政府为主导，行政监管为主要方式，另外由于我国金融市场起步晚，市场主体管理经验不足，这些均导致我国行业自律组织无法发挥应有的作用。因此，我国必须重视行业自律组织的发展，将行业自律组织作为法律、制度监管的重要补充，相互配合，共同为影子银行监管发挥重要作用。笔者认为，我国可以借鉴国外行业自律组织的建设，从以下几方面加强影子银行行业自律与内控：第一，建立全国性影子银行自律组织，以民间力量为主导、政府部门监管为辅助共同协调配合;第二，加强各影子银行主体行业自律组织建设。我国监管机构应完善现有行业自律组织的建设，同时赋予行业协会更多的监管职权，组织行业协会合作交流，行业协会应制定严格的行业行为规则，形成自律的道德规范;第三，新成立金融消费者权益保护协会。金融消费者权益保护协会的主要作用在于保护金融消费者的权益，主要负责监督我国影子银行监管部门对影子银行的监管行为，对金融消费者权益保护的投诉进行及时处理，主持调查、调解、支持起诉，并向有关监管部门反映等。
四、结语
近年来影子银行在中国迅速发展且规模强大，对我国的金融经济有着巨大影响。所以笔者在充分阅读现有大量文献的基础上，对我国影子银行的定义、特征进行归纳，并深刻总结出我国影子银行监管现状及其存在的缺陷，从而得出我国必须进行影子银行监管法律制度构建，具体应该完善信息披露制度、建立动态的风险监测与预警机制、建立商业银行与影子银行防火墙制度、加强行业自律与内控制度。但由于笔者的法学理论功底与实践经验尚有不足，自身学识和水平能力有限，因而本文对我国影子银行监管法律制度研究尚处在较低层次，提出的建议可能还有待于进一步的探讨与论证。
浅谈我国影子银行的脆弱性分析及监管对策
本文在简要阐述影子银行概念的基础上，系统地对影子银行关于高杆杠率、期限错配、信息不对称及不透明方面的脆弱性进行分析，最后结合中国的实际，提出了相应地监管对策，具体包括：严格控制影子银行的杆杠率;建立健全的法律法规体系;完善影子银行信息披露制度。
摘要：金融危机后，影子银行的监管备受各国广泛重视，而我国借鉴危机后的经验教训，也将影子银行的监管提上日程。
关键词：影子银行;脆弱性;风险监管;对策
伴随着金融自由化与金融全球化，金融研究领域的一个新焦点——影子银行体系逐渐凸显出来，成为现代金融体系的一个重要组成，促进了金融创新，关系着金融稳定与发展。，由于美国次贷危机引发的全球金融危机，对全球经济和金融体系造成巨大的冲击，引发各界对“影子银行”有关问题的关注和讨论，较多观点认为影子银行是此次金融危机和近年来货币政策日渐失效的罪魁祸首，而监管缺失是其根本原因。
一、影子银行的概念
“影子银行”体系(The Shadow Banking System)一词是由美国太平洋投资管理公司(PIMCO)执行董事保罗·麦卡利(Paul McCulley)于20首次提出。McCulle将其定义为：与传统、正规监管的商业银行体系相对应的金融机构，他们筹集到的多为短期不确定的资金，游离于联邦政府监管之外，没有再贴现的权利，也不能加入存款保险组织[1]。在G20首尔峰会召开之前，国际上对影子银行尚无统一定义。直至FSB于20发布的《影子银行：范围的界定》一文中，将“影子银行”定义为：游离于传统银行监管体系之外的包括各类相关机构和业务活动在内的信用中介体系，其期限/流动性转换、有缺陷的信用风险转移及杠杆化等特征增加了系统性金融风险或监管套利风险[2]。
3月，我国银监会公开发布“8号文”对银行理财投资非标业务进行规范，正式拉开规范影子银行监管的序幕。1月发布的《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》(国办发107号)，正式开启了全面监管影子银行的时代。“107号文”中将我国的影子银行划分为三种主要类型：一是不持有金融牌照，完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等;二是不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等;三是机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。
总之，到目前为止，尚不存在一个对影子银行普遍认可的、权威的定义。正是由于影子银行界定尚不明晰、业务游离于银行监管系统之外，进一步加强对影子银行的风险监管，就显得尤为重要。
二、我国影子银行的脆弱性分析
《中国金融监管报告》称，中国影子银行体系自以来发展迅猛。底中国影子银行体系规模达到14.6万亿元(基于官方数据)或20.5万亿元(基于市场数据)。前者占到GDP的29%与银行业总资产的11%，后者占到GDP的40%与银行业总资产的16%。同时，也指出中国影子银行在发展过程中暴露出来一系列问题。影子银行存在着巨大的金融脆弱性问题，主要表现在以下几个方面：
高杠杆率
影子银行的一大主要风险在于高杆杠率。在巴塞尔协议监管下，商业银行有最低资本充足率的要求，这在一定程度上限制了商业银行的业务规模。而影子银行由于缺乏相关的监管，也没有商业银行那样丰厚的资本金，它可以在自有资金较少的情况下开展较大规模的业务，从而形成较高的信用扩张倍数，最后造成高杆杠率。高杆杠率对金融机构的影响像一把“双刃剑”，经济繁荣意味着股东能获得更高的权益和报酬，危机发生时风险承受能力降低，甚至可能引发系统风险。
期限错配
期限错配一直以来是影子银行固有的风险。目前，影子银行影子银行存在着大量的负债期限和资产期限错配问题，如理财产品资金来源、运用和期限并非一一对应，这样就使得影子银行期限结构错配风险积聚。以银行理财产品为例，一方面，银行理财产品兑偿付期限大多是半年以内的，而资金投向期限却多达数年，这种短借长用的业务模式大大提高了影子银行的流动性风险，可能导致风险表内化;另一方面，银行理财产品作为影子银行最重要的资金来源渠道之一，期限普遍较短，这种短期资金投向长期项目，若出现资金链断裂，很容易引起市场恐慌，加重融资压力。总之，影子银行通过发行短期债券取得融资后，进行高风险高收益的长期投资，其资金来源的稳定性较差，当市场缺乏流动性时，将会面临着巨大的资金压力，甚至形成恶性循环。
三、信息不对称及不透明
影子银行的产品结构设计非常复杂，大多在信息披露制度不完善的场外市场交易，缺乏有效、全面的监管体制，从而形成信息不对称及不透明的风险。其最直观、最突出地体现在资产证券化的虚假包装上。一方面，证券化过程加强了逆向选择和道德风向，通过资产证券化转移相关风险，造成对借款者审核不严，增加了贷款本身的风险，同时，也会使贷款方对借款人缺乏有效的贷后监督。另一方面，这种结构设计复杂的产品通过多环节的证券化，风险隐蔽性较好，进一步加深信息不对称、不透明，最终导致风险的积聚与蔓延。
四、加强我国影子银行监管的对策
高杠杆率、期限错配、信息不对称及不透明等金融脆弱性使得影子银行存在着巨大的风险隐患，长久以后，风险会逐渐暴露，给金融体系的稳定性造成严重威胁。鉴于此，我国应该在影子银行发展的关键时期，抓住发展机遇，充分吸取金融危机后的经验教训，在系统分析我国影子银行脆弱性基础上，努力加强对影子银行的风险监管，使金融体系的稳定性得到保障。
严格控制影子银行的杆杠率
影子银行自身的资金数额不是很大，但通过高杆杠交易，容易扩大其业务规模，同时聚集大量的风险，对金融体系稳定性构成严重的潜在威胁。因此，在对影子银行加强监管过程中，首先应严格控制影子银行的杆杠率，通过动态监测影子银行杆杠率水平，规避过高的财务杠杆风险和资产价格过度膨胀风险[3]。对影子银行设定一个合理的杆杠率水平，在风险可控的条件下要求最低资本数量，通过这种严格的'强制性资本范围限定，保证影子银行的稳定运行，防范流动性风险。另外，通过限制影子银行的杆杠率，还能有效地避免风险传递。
我国银行监管中存在问题和建议论文
近年来，中国的银行业监管取得了较大进展，在防范银行业风险、促进银行业发展中发挥了重要作用。但应注意的是，中国当前的银行业风险仍然十分突出，银行业的监管也存在诸多问题，特别是随着中国加入WTO后，银行业市场日益开放，如何通过健全银行业法规体系，改进监管理念、方式和手段来提高银行监管的有效性，对于促进金融发展和保持金融稳定具有重大意义。
一、当前银行业监管中存在的主要问题
（一）监管的法规建设滞后
目前我国的金融法律有15部，金融法规有40多部，人民银行已发布的银行业管理规章和规范性文件1000多件。尽管我国的银行业监管法规较多，但法规建设仍较滞后，存在法律空白、短缺、模糊、不适应银行业发展等问题。如《商业银行法》中规定商业银行不能对企业参股投资，但事实上债转股作为银行重组不良贷款的一种较有效方式在商业银行中已在运用；《贷款通则》中规定贷款人经营外币贷款必须持有国家外汇管理局颁发的《经营外汇业务许可证》，但目前人民银行已将经营人民币业务和外币业务实行两证合一，除结售汇业务外的其他外币业务由中国人民银行审批；《贷款风险分类指导原则》中对“贷款”定义的界定不明确，致使各商业银行对五级分类资产涵盖的业务口径不一致，同时分类标准过于笼统，信贷管理人员和监管人员对风险分类划分的标准把握程度相关较大；《支付结算管理办法》中规定银行不能垫款，但事实上中资银行已经允许开办帐户透支业务；《贷款通则》和《商业银行内控指引》中对行长能否成为审贷委员会成员的规定不一致等。
（二）非现场监管的真实性、全面性和信息化问题
非现场监管因其具有信息的全面性、持续性和对风险的早期预警作用而成为各国对银行业监管的重要手段。但我国银行业非现场监管在有效评价银行经营状况和实现风险早期预警方面的作用尚未得到充分发挥（目前仅仅起到统计作用），其主要的制约因素有以下方面：
1。数据基础不够真实准确。主要表现有，一是数出多门，银行内部存在会计、统计及信贷等多种数据口径，各口径之间不完全对应，而向监管部门提供数据的部门没有统一，造成上报监管部门的数据前后不一致；二是部分全科目统计指标和会计科目设置不对应，统计数据不能直接来源于会计数据，需要靠统计人员手工操作造成遗漏；三是部分银行未严格执行统计和会计制度，如合并报表中没有剔除内部往来而虚增资产；四是部分银行对政策制度掌握不到位，如对贷款的五级分类标准掌握不一致；此外还有人为调改数据等情况。
2。非现场监管数据指标体系不完整，不能支持对银行风险状况的深入分析和评估。目前的非现场监管指标体系是制定的，包括十个监控指标和六个监测性指标。存在的主要问题，一是不能全面反映银行经营管理和风险状况，如没有银行收入支出的结构及利润分配情况、不良资产的冲销回收及准备金提取充足情况、境内外机构并表数据、非信贷资产结构及质量指标、表外业务相关指标、利率及汇率等市场风险监测指标等；二是均为对法人监管指标，未明确对银行分支机构的监测重点及标准；三是随着银行业务的发展变化，部分指标的计算口径和标准已不符合银行经营的实际状况或不能充分反映银行的经营风险，如资本充足率、备付金比例、中长期贷款比例、风险资产权重等；四是对所有银行采用统一的指标标准值，没有体现不同银行的经营特点，没有体现安全性、流动性和效益性的相互关系。
3。非现场的风险分析及评价方式不系统。我国尚未建立系统的商业银行风险评价模型和预警系统，对银行的风险分析重点仍放在监控指标的合规性上，没有着重于采用历史比较分析、行业比较分析和期限缺口分析等动态分析手段来揭示银行风险变动趋势及对潜在风险和未来风险的预测，对银行业整体风险状况的分析局限于简单的数据汇总分析和经验判断，难以起到早期预警和指导现场检查的作用。
4。银行的监管信息系统建设落后。我国尚未建立网络化的监管信息系统，没有可供监管人员随时调阅和分析监管数据的监管信息处理平台，导致的主要问题，一是非现场监管信息滞后，按季、半年和年生成的《非现场监管统计报表》不能满足监管部门对银行经营状况和财务状况进行持续监控的需要，特别是不能支持实时或频率较高的风险监测需要，如对大额交易风险的实时监测、对流动性缺口和汇率缺口等逐日的监测；二是由于现有的固定格式报表不能完全满足监管分析的需要，监管人员需花费大量时间精力重新收集、核对和加工处理数据，也加重了商业银行的工作负担。
（三）现场监管缺乏连续性和针对性
现场检查是监管人员发现核实问题的有效手段，但现场检查的成本相对较高，在监管资源稀缺的情况下，应避免运动式的检查，通过加强现场检查的连续性和针对性来提高现场检查的效率，而这正是目前我国现场检查中急需解决的问题。
1。现场检查缺乏连续性。主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查是“一锤子买卖”，检查结果写成报告上报领导后，检查就算结束，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象随处可见。
2。没有针对不同银行和不同地区银行业务的风险特点来确定检查重点和检查力度。我国银行机构在业务结构和规模均存在较大不同，同时由于地区经济发展不平衡，各地银行机构的业务特点及规模也存在不同，相应的主要风险点也不同。但目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时对多家银行机构展开全国范围的运动式检查，其结果是对风险高的地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。
（四）监管合力没有形成
从我国的监管实践看，银行业监管部门、市场监督和内部审计三股力量没有实现有效的联合。
1。内外监管部门之间未建立有效的信息沟通机制。人民银行、监事会、审计署及银行内部的审计稽核部门均对商业银行进行现场检查，但检查项目的确定和计划安排在事前未充分沟通，检查结果和处理情况也未及时交流，造成重复检查、重复处理的情况时有发生。
2。未充分发挥市场监督和中介机构的作用。一是除上市银行外，我国
其他非上市商业银行的信息披露是不够充分的，有些信息甚至是虚假的，存款人、债权人、投资人、股东等市场参与者没有足够信息用以对商业银行进行评价和选择，难以对商业银行的经营管理形成有效的制约作用；二是外部中介机构如外部审计部门拥有大量专业资源和信息，监管部门尚未充分利用这一渠道来提高监管效率。
3。未充分发挥基层监管部门的作用。一是对各地监管部门的人员配置未按照不同地区银行机构的业务规模、业务复杂程度及风险状况进行，而是实行人员平均分配，造成有的地区监管人员工作强度很大，而有的地区监管人员闲置。二是基层监管部门上报监管信息的可利用程度不高。除由总行统一制定的现场检查项目外，各地监管部门自行安排的检查和调研项目较零散，上报的信息对于判断法人的整体风险作用有限；同时基层监管部门对银行分支机构的非现场监管按法人指标进行，形成的监管报告无法真实反映银行风险的区域分布状况。
（五）银行业监管的角色错位
一是认为银行监管是万能的。银行业本身是经营风险的行业，无论监管体制多么有效和完善，都不可能彻底消除银行业固有的风险并保证单个银行机构不出现危机，监管者的责任是要防范系统性风险和危机的发生；同时金融监管不是控制银行风险的唯一手段，银行内部管理、市场约束和官方监管形成维护银行业稳健的三大支柱，健全的内控制度是有效银行监管的基础，因此银行经营者始终应承担风险控制的第一性责任，这一点在巴塞尔委员会制定的《新巴塞尔资本协议》和《有效银行监管核心原则》中均得到充分说明。对银行监管的上述局限性，银行业监管部门在向社会宣传及争取上级管理部门的理解方面显得力度不够，一方面易使社会各界将防范金融风险、保持金融稳定的责任主要放在监管上，一旦有风险暴露就归结于监管不力；另一方面也使金融机构和市场其他参与者对监管当局产生依赖，不积极主动管理和监督风险。
二是银行监管代替银行管理。银行监管者的工作是负责制定审慎经营标准、发现经营风险、提出整改意见、跟踪整改效果和处置有问题金融机构，而银行经营者要负责通过改善经营效益来提高竞争力，并达到监管当局审慎经营要求。银行监管者和经营者的关系可以比作大夫和病人家属，监管者履行大夫的职责，负责常规体检、诊断病情和开出药方，银行经营者作为病人家属要负责照看病人按医嘱抓药、吃药和加强锻炼增强体质，如果银行仍不能达到审慎经营要求，监管者将采取进一步的监管措施直至让银行退出市场。我国的银行监管部门往往不仅是大夫，还当病人家属，投人大量的精力去做经营者的事情，如给银行下达各项经营指标，甚至有些地方的监管部门将银行经营业绩好坏、不良贷款下降幅度与本部门监管人员的工作业绩和待遇直接挂钩。这一方面使监管者要承担经营风险，另一方面也容易产生过度的监管，压制了银行创新和提高效率的积极性。
（六）监管人员的专业配置和培训问题
有效性的银行监管，最关键的步骤是发现和评价银行存在的'风险，这对监管人员的知识结构提出了较高的要求。国外一些监管当局非常注重监管人员的专业结构配置及培训，如OCC拥有法律、计算机、会计、信贷、反洗钱等各项领域的专家队伍，对监管人员安>文秘站：<排了系统全面持续的培训计划。我国在监管人员专业化培养方面较落后，主要表现在：>
一是没有建立结构合理的专业化监管人员队伍。风险性监管要求监管人员不仅要熟悉被监管对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些监管内容不是某一个监管人员能够独立完成的，而是需要一支结构合理的专业监管人员队伍相互配合、共同完成。我国目前严重缺乏这样的专业监管人员队伍，监管人员的专业结构配置不合理。
二是没有建立实用有效的监管人员培训机制。银行业监管人员不仅要有较全面的基础知识，还要掌握系统的检查方法和技巧；同时金融市场和技术的发展，也带来了大量新知识、新的管理技术和新产品，对此监管人员只有通过不断地学习才能适应银行业的发展和实施有效监管，因此学习也应成为监管人员日常工作的组成部分。我国尚没有针对不同层次、不同专业的监管人员制定全员的系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的监管人员资格考核标准，相当部分监管人员的知识难以跟上市场发展的需要，这对实施有效的银行业风险监管形成巨大障碍。
二、进一步完善银行业监管体系的建议
（一）加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度乘这次机构调整，对原有银行业的法律、法规及规章制度进行清理，对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。
（二）完善非现场监管指标体系
一是完善非现场监管数据基础，实现数据的真实全面。监管当局应制定统一完善的非现场监管数据体系，这些数据应全面反映银行的表内外资产风险、信贷与非信贷资产风险、盈利状况、资本充足性、市场风险状况、股东及关系人贷款情况及管理状况等方面的信息；进一步完善统计制度和审慎会计准则，数据口径要真实反映银行的经营及风险状况；要求银行提供给监管部门的报表资料应当和公开披露的数据信息一致，银行的董事会要
对此数据的真实性和准确性负法律责任，同时要加强对数据真实性的检查核实和责任处理
二是完善非现场监管指标体系和分析模型。监管部门应进一步补充完善非现场监管指标和指标生成口径，充分反映银行各方面风险状况；要对法人和分支机构建立分层次的非现场监管指标体系和标准；针对不同银行机构的业务特点设定合理的监管标准值区间，允许银行自主寻找“三性”的平衡点；研究并建立对银行机构和体系的风险评价体系及模型，实现对风险的早期预警。
（三）尽快建立监管信息系统
一是建立网络化的监管信息处理系统，实现对银行机构管理、业务管理、高级管理人员管理、风险监控和市场退出等监管信息的集中管理和资源共享，实现监管人员通过该系统对金融机构的连续监控和动态分析。
二是建立多渠道的监管信息采集系统，除现场与非现场监管数据外，监管当局应通过一切可能的渠道收集有关被监管金融机构的有用信息，对商业银行的潜在风险作出早期预警和防范，这些渠道包括：建立与监事会、审计署、财政部等其他外部管理部门、银行内部审计稽核部门的信息共享机制，建立与商业银行高级管理人员的定期会晤制度，收集来自中介机构、评级机构、国际金融组织、媒体及其他渠道的信息。
三是要求商业银行尽快建立和完善履盖境内外全部分支机构的风险管理信息系统，并实现与人民银行监管信息系统的联结，从而实现对商业银行部分业务的实时监控。’
（四）提高现场检查的效率
一是加强现场检查的连续性。现场检查计划应在充分利用非现场监管信息和以往现场检查结果的基础上制定，现场检查结束后，对银行的整改情况应进行后续跟踪检查。
二是加强现场检查的针对性。检查计划要针对不同地区和不同机构的业务及风险特征来确定检查重点、检查频率和检查深度，实行差别化监管和监管资源的有效配置。
（五）加强监管合作，提升监管合力
一是要与各内外部监管部门之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享，如建立联席会议，通报检查计划、情况和结果，采用统一的数据指标标准及建立统一的信息库等。
二是进一步规范和严格商业银行的信息披露，充分发挥市场约束作用，促使商业银行加强经营管理和提高经营效率；同时规范中介机构在银行领域运作的规则，培育一批有资格的外部中介机构，充分利用其专业资源优势来提高监管当局的监管效率。
三是要按监管强度有效配置基层监管人力资源，避免人员的平均分配；要明确基层监管部门的监管职责和重点，充分调动基层监管力量，形成对判断法人的整体风险及地区风险特征有充分利用价值的监管信息。
（六）建立一支专业化、国际化的监管队伍
监管当局要创造良好的人材机制，以适应风险监管对高素质、专业化人材的需求。一是要合理配置监管人员的专业结构；二是制定全面系统持续的培训计划和资格考核标准，对监管人员进行分层次的培训和考核，使监管人员的业务素质能及时跟上银行业的发展；三是要建立恰当的激励机制，吸引人才，留住人才。
刍议我国对外资银行的监管论文
改革开放以来，外资银行在我国发展迅速。截到1994年底，已有来自33个国家和地区的跨国银行在我国20个城市设立了393家代表处，来自14个国家和地区的跨国银行在我国13个城市设立了118家业务机构。随着外资银行的不断进入，强化对其监管的重要性日益突出。本文拟就此提出一些看法。
一、加强我国对外资银行监管的必要性
10多年来的实践证明，外资银行的引入，对我国经济发展起到了巨大的推动作用，主要是：开辟了我国吸收和利用外资的新途径，弥补了国内建设资金的不足；在一定程度上带动了外商在我国的直接投资；为国内“三资”企业及进出口企业提供了较完善的涉外金融服务和国际市场信息服务；为国内金融机构学习国外先进管理经验、培育现代金融管理人才提供了有利条件；强化了我国金融业的竞争机制，促进了金融体制改革，等等。但是，由于外资银行所涉足的是我国国民经济的核心行业――金融业，它们的任何举动都可能对我国的整体经济运行产生影响；尤其是在我国当前金融体制改革尚未完善、金融业发展水平还相当落后、市场体系还很不健全的情况下，外资银行的大量进入，难免会对我国的金融业发展带来冲击，增大货币政策、贷政策和外汇管理政策的制定、实施难度。因此，在目前形势下，加强对外资银行的监管是非常必要的。
从现行制度来看，我国目前对外资银行的管理主要体现在业务范围的限制和进入程序的管理上。业务范围的限制方面，主要是不允许外资银行经营人民币业务及吸收国内企业、个人的人民币、外币存款。进入程序的管理方面，一是要求外资银行携入资金必须达到一定标准；二是对一些国家和地区的银行进入附加对等设行的条件；三是外资银行一般只允许在沿海开放地区设立分支；四是申请在我国设立分支的外资银行总行必须出具对该分支承担税务、债务责任的担保书；等等。应该说，这些监管措施对我国外资银行的引进和发展曾经起到了相当大的促进作用。但我们也应看到，随着我国经济和金融开放的深入发展，现有对外资银行的监管措施已远远不能适应实际需要；特别是“复关”后我们将不得不逐步开放金融市场、修改和取消现行对外资银行过于僵化和严厉的管制措施，向国际惯例靠拢，短期内必将对国内金融业造成较大冲击。从这一角度说，如何改善和加强我国对外资银行的监管，是关系我国金融业长远发展的重大课题。
二、强化和完善对外资银行监管的几点构想
1。逐步建立合规性检查与风险性监管相结合、以风险性监管为主导的监管体系
70年代以来，西方在金融业高速发展的同时，出现了一股金融管制自动化的潮流，随之而来的是银行业风险的增加。为此，各国金融监管当局都加强了对银行业的风险性监管。比如日本将银行业经营所面临的风险分类、分项、分点列入“检查表”中，以此为标准对各金融机构进行检查核对，这样问题在刚出现苗头时就能被及时发现并采取相应措施，从而使各金融机构始终都处于良好的运营状态。而我国当前对外资银行的监管还停留在是否符合法规的事后检查阶段，根本没有以预防为主的风险性监管。建议我国学习西方经验，逐步建立合规性检查与风险性监管相结合、以风险性监管为主导的监管体系，对外资银行的业务活动进行全面检查和评估，以减少其对我国金融业和国民经济发展所带来的风险，保障我国外资银行体系的正常运行。
2。建立日常报表分析、实地检查、非实地检查等多种监管方式相结合的`监管制度
目前我国对外资银行的监管主要依赖日常报表分析，其他监管方式很少采用。今后除了应落实专门人员对外资银行进行日常报表分析以外，对报表分析中所发现的问题，还要根据实际需要及时进行有重点的实地检查或非实地检查。对一些规模较大的外资银行还可由人民银行总行或其分行派出常驻检查组，加强监督。
3。建立强有力的监管机构
在西方发达国家，对外资银行一般实行国民待遇，因而在监管机构的设置上并不区分国内银行与外资银行。这一模式也应成为我国金融监管机构发展的方向。但鉴于我国具体国情，在今后相当一段时期内，我国对外资银行与国内银行仍需分开管理。对外资银行的集中管理，可以现有的人民银行“外资金融机构管理司”为基础，合并外汇管理局和稽核司中从事外资金融机构监管的人员，组建“涉外金融机构管理司”，作为我国负责外资银行监管及国内银行跨国经营等事宜的最高机构；对一些外资银行较集中的城市，可在当地人民银行设立“涉外金融机构管理处”，对外资银行进行监管，并且这种监管应归人民银行总行直接领导，不受地方政府的干预，以树立监管工作的权威性。
4。完善外资银行监管的法规体系
虽然我国目前已颁布了几个对外资金融机构的管理条例，但完善的外资金融机构监管法规体系远未建立，在此情况下要防止外资银行在我国的不正当行为是很困难的。必须加强立法，尽快完善我国对外资金融机构监管的法规体系，才能使我们对外资银行的监管制度化、规范化，从而保证外资银行的健康发展和我国的正当权益不受侵害。
5。建立外资银行作用评级制度
主要从以下几方面来对我国的外资银行进行信用评级：（1）在华业绩。用以评价外资银行对我国的贡献。（2）遵守我国法规情况的记录。用以评价其经营的守法程度和相关风险。（3）经营素质。用以评价外资银行的经营管理水平、内部管理质量和盈利能力。在实际操作中，将上述几方面内容细分为多个具体指标，并规定相应权重和评分标准，由人民银行或专门的资信评估机构每年定期对各外资银行进行评分，根据得分高低将外资银行分成不同的信用等级，并在全国性新闻媒介上公布，以充分调动外资银行抵御风险、提高经营管理水平的自觉性。这样不仅有利于我国外资银行体系的安全运转，而且也可减轻监管机构的工作量，在一定程度上缓解当前外资银行监管力量不足的矛盾。
6。建立定期外部审计制度
在金融监管体系较完善的国家或地区（如英国、香港），一般都要求外资银行聘用外部审计师并定期公开其主要财务报告。借鉴这一做法，我国也应规定外资银行必须至少聘请一名经当地人民银行认可的中国注册会计师，并在必要时可由人民银行另行指定有关机构对其进行审计；外资银行的有关财务报告应定期由中国注册会计师审计后在指定的全国性报刊上予以公布，以使外资银行不仅接受政府金融监管机构的管理，同时也受到社会公众的监督。
7。完善监管程序，建立上诉制度
我国现行的《外资金融机构管理条例》第13条只规定了设立外资金融机构的申请者在90天内未接到人民银行的正式申请表时，其申请即自动失效；对于外方申请者或外资银行不服各级人民银行监管部门作出的处理决定时的申诉问题并未作明确规定。建议我国应建立外资银行上诉制度，在外资银行对人民银行监管部门的有关裁定不服时可以向人民法院上诉。这样一方面可从外部来监督我国监管机构的公正执法，另一方面也有利于保护外资银行的合法权益，有利于树立我国外资银行监管体系的良好国际形象。
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