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县帮扶失地农民试点工作情况的调查与思考_[实习报告]
随着景德镇市建设经济重镇、旅游都市和特色瓷都及我县建设“三城一中心”步伐的加快，征占农村土地的力度越来越大，失地农民越来越多。由于体制、机制和管理等各方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体，社会矛盾日渐突出。为有效解决这一突出矛盾，##县委、县政府出台了十项帮扶措施，并于6月开始在该县湘湖镇进行失地农民帮扶试点工作。
一、十项帮扶措施和失地农民界定标准
十项帮扶措施：
1、为保障失地农民的基本生活权益，给已办《失地农民（人员）证》中女年满55周岁、男年满60周岁的办理农转非，符合城镇居民最低生活保障政策的，可享受城镇居民最低生活保障待遇；不符合城镇居民最低生活保障政策的，县政府参照城镇居民最低生活保障待遇给予生活补助。享受低保和生活补助的标准为：女55周岁―59周岁，男60周岁―64周岁，每月补助50元。女60周岁―64周岁，男65周岁―69周岁，每月补助60元。女65周岁、男70周岁以上，每月补助70元。
2、失地农民办理农转非后，享受最低生活保障待遇的或政府生活补助的，可继续享有当地村民同等待遇。
3、失地农户子女在九年义务教育阶段，凭户口薄、失地农户证在就近入学的中小学就读免交杂费，免交费用由乡镇财政负担。报考县一中（以第一志愿为准且为应届毕业生）可在招生统招分数线基础上降低10分录取。
4、对失地农民中的适龄青年，本人应征并符合条件的，优先批准服兵役。对失地农民较多的乡镇，县征兵办可对其兵员指标酌情倾斜。
5、对失地农民参照下岗职工再就业有关规定进行免费就业培训，并协调用地单位、用工单位在同等条件下优先录用。
6、有条件的乡镇，可结合小城镇建设或商贸开发，规划建设农民街，在同等条件下优先安排失地农民进街经商创业。
7、集体经济组织有“五荒”（指荒山、荒地、荒水、荒坡、荒滩）资源的可调剂一部分优先发包给失地农民发展农业经济，荒山经营权可一定70年不变，荒地、荒坡、荒滩、荒水经营权可一定30年不变。
8、失地农民从事二、三产业的，工商、税务、卫生、环保等部门在办证时只收取工本费，涉及的县级各种规费一律按规定标准最低幅度的30%收取。
失地农民从事种植业、养殖业、捕捞业取得的所得，不缴纳个人所得税；销售水产品、畜牧产品、蔬菜、果品、粮食和其它农产品，月销售额不足5000元或每次（日）销售额不足200元的，不缴增值税。
失地农民从事二、三产业个体经营的，按国地税最低起征点实行优惠。
9、失地农民未择业者可参照个体工商户和自由职业者参加基本养老保险办法参保。
10、失地农户有线电视收视费每户每月补助7元，补助资金由县财政负担。
失地农户的界定标准：
失地农户指我县因工程建设而依法征用水田面积70%以上或因征地后人平不足0.3亩水田的农民。
二、试点工作基本情况
湘湖镇试点工作调查了景德镇陶瓷学院新校区、东Z艺术陶瓷、玉源大道等6个征地项目建设涉及到的被征用土地农户的基本情况，涉及4个村委会，18个村小组，共计395户农民。经各方认定，该镇有71户农户为失地农户。
（一）精心组织，周密部署。为切实搞好试点工作，县委、县政府在依据有关政策、深入调研的基础上制定了《关于对湘湖镇失地农民进行帮扶试点工作方案》、《关于印发对湘湖镇失地农民核发失地农户证试点工作等实施意见的通知》等文件。同时，成立了以县长为组长的帮扶失地农民试点工作领导小组，对试点工作进行具体研究和部署，并派出工作组进驻湘湖镇，协助该镇搞好整个试点工作。
（二）加大宣传，上门服务。为取得农民的理解、支持和配合，将《土地管理法》、《失地农民帮扶十项措施》、《治安管理处罚条例》和《致被征地农户一封信》1000余份发放到每一户征地农户手中，增加政策的透明度，使群众了解政策，做到心中有数。同时，坚持服务“四上门”，即：上门宣传政策、上门摸底调查、上门解难释疑和上门发证（失地农户证）发折（低保存折），所有必办手续由工作人员逐户上门办理，得到了广大农户的大力支持。
（三）实事求是，“阳光”操作。明确调查重点为：1、被征地农户家庭人口和每人的出生年月（以户口本为准）及文化程度；2、被征地农户一九九八年第二轮承包水田面积及各地块名称和面积；3、被征地农户被征用承包的水田面积及地块名称和面积；4、被征地农户被征土地实际测量面积及地块名称和面积；5、被征地农户剩余的承包水田面积及地块名称和面积；6、被征地农户剩余人平水田面积；7、被征用水田占二轮承包水田面积（%）。在整个调查过程中始终坚持做到“公开、公平、公正”的原则，先后召开3次群众代表座谈会，征求群众的意见，并对调查核实后的征地面积、家庭人口等进行了两次张榜公布，接受广大群众的监督。同时，对有关问题的处理在不违背原则和广泛征求群众代表意见的前提下，尊重事实，尊重农村的风俗习惯进行操作，从而确保了整个试点工作的顺利进行。
（四）群众满意，成效明显。通过帮扶试点工作的开展，使该镇失地农户得到了实实在在的实惠，帮扶成效显著。1、有45名老人每月可领取50―70元不等的最低生活保障补助；2、有30余名适龄青少年读书可减免杂费，而且将来考县一中时，可降低10分录取。今年就有一失地农户之子因降低10分被录取县一中，该农户节约了5100元的择校费；3、有35户失地农户的有线电视月租费每月减免7元。4、有23名失地青壮年农民被推荐到陶院新校区工作。
三、试点工作反映出的问题
（一）距现在已有六年，人口及承包田均有变化，且情况复杂，给试点工作带来不便。各农户手中现有的承包证是第二轮土地承包时核发的，有部分农户因家庭人口死亡或增加进行了土地流转，但承包证未改；部分农户已进行父子或兄弟分户，人口变化较大；还有娶进、嫁出、当兵、考上大学等人口变化较大。凡此种种，给失地农户的认定和开展帮扶工作带来了一定的难度。
（二）界定失地农户标准有待完善。此次确定失地农户执行的标准是两个（征用土地占承包面积70%以上或剩余承包面积人平不足0.3亩），达到第一个标准的农户数是固定的，但达到第二个标准的农户数是动态的。随着被征地农户的家庭人口增减而变动，人口增加可能成为失地农户，人口减少可能失去失地证。
（三）帮扶工作制度有待进一步完善。这次湘湖镇试点工作是以98年农户承包的农田为基础，调查98年以后因市、县重点工程建设而征用的土地情况。湘湖镇98年以前征用的土地不多，尚可以执行，如果放到我县其它乡（镇），尤其是##镇、洪源镇，他们98年以前都征用了大量的土地，而农户实际耕种的农田，许多村组在98年第二轮承包时并未进行重新分配承包，仍延续98年以前的承包面积，如何落实帮扶措施难度较大。
四、失地农民帮扶工作当前进展
湘湖镇试点工作实施以来，得到了全县广大农民朋友的关注，纷纷要求县委、县政府在全县开展失地农民帮扶工作。针对这一情况，县委、县政府审时度势，进一步完善了十项帮扶措施，将失地农民界定标准改为“被依法征用水田面积70%以上的农民确认为失地农户或被依法征用水田面积未达到70%的，按每户征用1.3亩水田确定1名家庭成员为失地人员，超过1.3亩不足2. 6亩的，仍按1人计算，依此类推”，出台了《##县失地农民帮扶暂行办法》，并于月召开全县失地农民帮扶工作动员会议，在全县进行推广。目前，帮扶工作进展顺利，得到了广大农民朋友的认可和欢迎。
五、失地农民帮扶思路和对策
妥善解决土地征收后失地农民的生产和生活问题，是保障经济建设用地、维护农民合法权益、建设和谐平安社会的要求，是促进农村经济发展和社会稳定的重要方面。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中指出，“县级以上地方人民政府应当完善征地安置办法，妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障。”为此，我们应高度重视并积极探索工业化和城市化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的`新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走上持续快速健康发展的轨道。
（一）完善征地程序。土地征用程序主要包括3个步骤：征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权；所有受影响的土地权人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权；司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。
（二）建立合理的征地补偿和利益分享机制。当前，对公益性征用采取不完全补偿原则，征地费以农用土地基准地价为标准测算；对于经营性征购，则应采取完全补偿原则，运用市场机制决定征用土地的均衡价格。同时，要随着经济发展水平的提高，应以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城市最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。
（三）加强对失地农民就业劳动技能的培训。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。要建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网体系。要加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，引导失地农民提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。要充分发挥政府作用，加强与用工企业的联系，定向培训，使失地农民能较为顺利地就业。
（四）建立健全失地农民的社会保障机制。鉴于土地的保障功能，为失地农民解决社会保障问题是征地制度改革中不可或缺的重要方面，也是对失地农民进行帮扶的重要内容。失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、失地农民的养老保障和医疗保障，其中首要解决的是失地农民的最低生活保障问题。建立被征地农民基本生活保障制度所需资金，由政府、集体和个人共同承担的办法多渠道筹集，其中
X县党代表常任试点工作调查与思考
3月中旬开始，作为全省17个试点市（县）之一，文秘部落县成立了以县委书记咸XXX为组长的试点工作领导小组，高起点、高质量、高要求地开展了党代表大会常任制试点工作。试点中，县以探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式为重点，从提高代表素质、加强代表管理、健全运行机制、理顺“三会”关系等方面入手，着力增强党的工作透明度和公开性，切实保障党代表权利，密切党组织和普通党员的联系，组织、引导广大党员争做学习、实践“三个代表”重要思想的模范，不断提高党员队伍建设的整体水平，为全面建设小康社会，率先基本实现现代化，努力建设西部县级经济文化强市提供了坚强有力的组织保证。
主要作法
（一）提高素质，加强管理，增强代表参政议政能
1、严把“五关”，确认代表
开展党代表大会常任制试点工作，确认常任制代表是基础。为此，文秘部落县认真落实省委关于常任制代表产生必须经过自愿报名、公开承诺、公平竞争、公示四个必备程序的要求，大胆探索，着力建立平等参与、竟争择优工作机制，严把“五关”，努力提高确认工作的公开性、常任制代表的公认性：一是审定初步人选关。县委党代会常任制试点工作领导小组按照缩减10%―20%比例的原则，制定缩减标准并经县委全委会通过，从七个方面（即党组织已撤销的；农村党员年龄偏大、文化偏低，参政能力相对不强的；换届后组织调整中退休的，任调研员的，个别单位增员的；党代表、人大代表、政协委员互相交叉的；代表性相对不强的）对市第十一届一次代表大会代表进行审定，缩减41名，确定出常任制代表初步人选253名（含增补4名）。二是自愿申请关。凡常任制代表初步人选均应自愿申请。未申请的，原则上不能当常任制代表。申请中，有1名初步人选因未写申请而失去资格；三是公开承诺和信任度测评关。所有常任制代表初步人选均在选举单位党员代表会议或党员大会上公开承诺，并接受党员代表或党员无记名信任度测评。其中，新增补的常任制代表初步人选由党员代表会议或党员大会进行等额选举。四是公示关。6月13日至17日，县委分别通过什邡报和什邡电视台对信任度测评率超过50%的252名常任制代表预备人选，进行了5天的公示。五是表决确认关。根据公示结果，县委全委会对预备人选以举手表决的方式进行了确认，252名常任制代表正式产生。共缩减代表38名，缩减比例为13.1%。
2、落实“五权”，激励代表
实行党的代表大会常任制，全面落实常任制代表的选举权、审议权、评议权、监督权和建议权是关键。为此，文秘部落县按照《党章》的有关规定，赋予党代表新的权利和义务。即：享有五项权利。（1）选举权。依照程序选举、增补或罢免县委委员、候补委员，市纪委委员；选举出席上级党的代表大会或党员代表会议的代表。（2）审议权。听取和审议县委、市纪委的工作报告，听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表议案、意见和建议的办理情况的报告，对需要由党代表大会作出的决议、决定进行审议和表决。（3）评议权。对县委、市纪委的年度工作进行评议；根据工作需要，在县委的.组织下，对需要进行评议和测评的部门及部门负责人进行评议和测评。（4）监督权。对县委贯彻党的路线方针政策和上级党组织的指示精神及本市党的代表大会（会议）决议事项的实施情况进行监督；对县委重大决策的实施情况，基层党委及班子成员的思想、作风、廉洁、勤政等情况进行监督；根据工作需要，经县委批准，对拟任市级领导干部和局、镇级等领导干部进行推荐和信任度测评。对干部选任工作进行监督。（5）建议权。收集党情和社情民意，向县委反映基层党员群众对本市、本单位物质文明、政治文明、精神文明及党的建设的意见和建议，发现和推荐干部。
履行四项义务。（1）负责将市党代会作出的决定按规定向选举单位全体党员进行传达；（2）定期联系党员和群众，开展调查研究，及时向县委反馈党员和群众意见；（3）每年将自己履行代表职责的情况向代表团作出报告，并在选举单位召开的党员大会或党员代表会议进行述职，接受党员的监督。（4）坚持党性原则，严守党的纪律，顾全党的大局，维护党的团结和统一，不得有违反党的纪律的行为。
3、双重考核，监管代
X县党代表常任试点工作调查与思考
3月中旬开始，作为全省17个试点市（县）之一，文秘部落县成立了以县委书记咸XXX为组长的试点工作领导小组，高起点、高质量、高要求地开展了党代表大会常任制试点工作。试点中，县以探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式为重点，从提高代表素质、加强代表管理、健全运行机制、理顺“三会”关系等方面入手，着力增强党的工作透明度和公开性，切实保障党代表权利，密切党组织和普通党员的联系，组织、引导广大党员争做学习、实践“三个代表”重要思想的模范，不断提高党员队伍建设的整体水平，为全面建设小康社会，率先基本实现现代化，努力建设西部县级经济文化强市提供了坚强有力的组织保证。 主要作法 （一）提高素质，加强管理，增强代表参政议政能 1、严把 “五关”，确认代表 开展党代表大会常任制试点工作，确认常任制代表是基础。为此，文秘部落县认真落实省委关于常任制代表产生必须经过自愿报名、公开承诺、公平竞争、公示四个必备程序的要求，大胆探索，着力建立平等参与、竟争择优工作机制，严把“五关”，努力提高确认工作的公开性、常任制代表的公认性：一是审定初步人选关。县委党代会常任制试点工作领导小组按照缩减10%―20%比例的原则，制定缩减标准并经县委全委会通过，从七个方面（即党组织已撤销的；农村党员年龄偏大、文化偏低，参政能力相对不强的；换届后组织调整中退休的，任调研员的，个别单位增员的；党代表、人大代表、政协委员互相交叉的；代表性相对不强的）对市第十一届一次代表大会代表进行审定，缩减41名，确定出常任制代表初步人选253名（含增补4名）。二是自愿申请关。凡常任制代表初步人选均应自愿申请。未申请的，原则上不能当常任制代表。申请中，有1名初步人选因未写申请而失去资格；三是公开承诺和信任度测评关。所有常任制代表初步人选均在选举单位党员代表会议或党员大会上公开承诺，并接受党员代表或党员无记名信任度测评。其中，新增补的常任制代表初步人选由党员代表会议或党员大会进行等额选举。四是公示关。6月13日至17日，县委分别通过什邡报和什邡电视台对信任度测评率超过50%的252名常任制代表预备人选，进行了5天的公示。五是表决确认关。根据公示结果，县委全委会对预备人选以举手表决的方式进行了确认，252名常任制代表正式产生。共缩减代表38名，缩减比例为13.1%。 2、落实“五权”，激励代表 实行党的代表大会常任制，全面落实常任制代表的选举权、审议权、评议权、监督权和建议权是关键。为此，文秘部落县按照《党章》的有关规定，赋予党代表新的权利和义务。即：享有五项权利。（1）选举权。依照程序选举、增补或罢免县委委员、候补委员，市纪委委员；选举出席上级党的代表大会或党员代表会议的代表。（2）审议权。听取和审议县委、市纪委的工作报告，听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表议案、意见和建议的办理情况的报告，对需要由党代表大会作出的决议、决定进行审议和表决。（3）评议权。对县委、市纪委的年度工作进行评议；根据工作需要，在县委的组织下，对需要进行评议和测评的部门及部门负责人进行评议和测评。（4）监督权。对县委贯彻党的路线方针政策和上级党组织的指示精神及本市党的代表大会（会议）决议事项的实施情况进行监督；对县委重大决策的实施情况，基层党委及班子成员的思想、作风、廉洁、勤政等情况进行监督；根据工作需要，经县委批准，对拟任市级领导干部和局、镇级等领导干部进行推荐和信任度测评。对干部选任工作进行监督。（5）建议权。收集党情和社情民意，向县委反映基层党员群众对本市、本单位物质文明、政治文明、精神文明及党的建设的意见和建议，发现和推荐干部。 履行四项义务。（1）负责将市党代会作出的决定按规定向选举单位全体党员进行传达；（2）定期联系党员和群众，开展调查研究，及时向县委反馈党员和群众意见；（3）每年将自己履行代表职责的情况向代表团作出报告，并在选举单位召开的党员大会或党员代表会议进行述职，接受党员的监督。（4）坚持党性原则，严守党的纪律，顾全党的大局，维护党的团结和统一，不得有违反党的纪律的行为。 3、双重考核，监管代表 实行党的代表大会常任制，党代表认真履行职责是前提。为此，文秘部落县建立了党组织审核代表和党员测评代表的双重考核制度，确保代表认真行好权、用好权。县委每年组织代表选举单位的党员、群众，对代表履行职责的情况进行一次考核。每名代表将自己履行职责的情况向代表团作出报告，并在选举单位召开的党员大会或党员代表会议进行述职，接受党员的监督。同时，明确界定终止和罢免代表的条件、范围，由党组织层层审核代表。规定：凡死亡；未经县委批准连续两次不出席代表大会或连续两年不正常履行代表职责；受到开除党籍、劝退等党内处置，自行脱党或自愿辞去代表职务；本人工作调动，党组织关系转出文秘部落县所辖范围；受到党纪严重性警告以上、政纪记过以上处分等五种情况，均由县委党联办报经县委全委会表决通过，终止代表资格。凡代表滥用职权，歪曲党员意愿，参与和支持非组织活动，以权谋私；原选举单位五分之二以上党员或代表联名书面要求罢免其代表资格，且反映的情况和问题属实；各级党组织要求罢免代表资格等三种情况，由原选举单位召开党员大会或党员代表会议采用无记名投票的方式进行表决，罢免其代表资格。表决时，有表决权的到会人数超过应到会人数的五分之四，会议有效。到会半数以上党员或党员代表同意，始得通过。 4、加强培训，提升代表 实行党的代表大会常任制，代表具有参政议政能力是保障。为此，文秘部落县建立了代表学习培训制度，采取集中培训、召开经验交流会、现场参观等方式，围绕提高代表素质，提高代表履行职责的能力等，对代表进行培训。试点中，县委对27名团长、副团长进行了集中培训，组织252名代表进行了现场参观培训。9个代表团分团组织代表进行了经验交流和参观培训。 （二）、健全机制，落实保障，确保试点工作运转高效 1、代表年会制度。坚持实际、实用、实效和提高效率、解决问题、促进工作、节省开支的原则，原则上每年召开一次会议。如遇重大问题或特殊情况或五分之一以上代表联名提议，并经县委全委会表决通过，可以临时召集党代表大会。会议的主要内容，一是审议县委、市纪委的工作报告；二是依照程序选举、增补或罢免县委委员、候补委员，市纪律检查委员会委员；三是选举出席上级党代表大会或党代表会议的代表；四是听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的议案、意见和建议的办理情况的报告；五是审议党费收缴使用情况的报告；六是讨论确定县委提交代表大会讨论的其他事项。 2、代表视察制度。按照便于组织和开展活动的原则，将252名代表按区域和行业（系统）组成九个代表团。规定每年由县委组织代表进行不少于1次的集体视察活动，代表团每年至少集中开展1次活动，代表小组每年至少集中开展2次活动。9月下旬至10月初， 9个代表团围绕市第十一届第一次代表会议确定的奋斗目标，按照全县党代表常任制工作会议的部署，分别组织了本团代表深入部分学校、村级组织、社区组织、民营企业、“十大工程”现场、农村产业结构调整现场，调查了解工作实情，增强感性认识，寻求解决困难的有效措施和现实方法，提出促进全县社会经济发展的合理建议。代表们参观点达20余个，视察率达到了95%以上，涉及面达到60%以上。11月28日，县委组织252名代表集中视察了全县农村基层组织建设成果和“十大工程”进展情况，使代表们深刻感受到“三个代表”的贯彻落实给地方经济发展带来的好处，进一步增强了事业心、责任感。 3、 代表议案、质询制度。规定代表十人以上联名，可以在代表大会召开期间以议案的形式，在代表大会闭会期间以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向县委以及市内的各级党组织提出议案或质询。代表议案的主要内容包括：对基层党组织和党员队伍建设中的重大问题提出意见和建议；对全县经济、政治和社会生活中的.重大问题提出意见和建议；对人民群众反映强烈的问题提出意见和建议；对干部的任免提出意见和建议；对党员领导干部在思想、工作和生活作风等方面存在的突出问题提出意见和建议。制定了代表议案及办理的规定，明确召开代表大会期间，议案提出后，须先经本代表团充分讨论和酝酿，到会半数以上代表同意后，方可提交大会主席团或县委处理。然后再由大会议案审查委员会审查后决定是否立案。议案在交付大会表决时，以全体代表的过半数通过。凡是大会立案的议案，县委须落实专人负责办理，并在下一次大会上通报办理结果；未经立案的议案转为质询，由党代表联络办公室分别交由相关部门党组织研究处理。处理中，各承办单位要成立专门的议案办理小组，并坚持“重在办理、贵在落实、注重实效”的原则，重调查、重走访、重沟通、重措施、重实效，提高办理质量，确保办理工作制度化、规范化、程序化。其办理结果至迟在六个月内以正式函件，交由党联办代转答复代表。同时，市党联办向县委常委会作出处理情况的综合汇报。试点中，党联办共收到代表议案8件，代表质询17件，提出议案质询的代表158人次。经党联办初审，党代表常任制领导小组审查，25件议案、质询均作为质询处理。通过整理、交办、督办，全部办理结案，代表复的满意率达85%以上。 3、 代表评议制度。即组织代表对重要部门和问题比较突出单位的党组、党委、党员领导干部进行评议和测评，以此作为考察班子和干部的重要依据。在今年9月省委巡视组对我市党政领导班子及其成员进行为期22天的巡视工作中，先后有100余名代表参加了个别座谈、专题座谈，填写了征求意见表；150余名代表对县委、市政府班子及成员进行了满意度测评。 4、县委班子民主生活会前征求代表意见制度。县委班子民主生活会前，通过发征求意见表、召开座谈会等形式，广泛征求代表对县委班子及其成员的意见，找准存在的问题，增强民主生活会的针对性、实效性。11月20日，为配合德阳县委组织部对我市“四大”班子及其成员的年度考核，又有100余名代表参加了民主测评。代表们充分行使权利，认真负责、实事求是地参加评议和测评，提出了中肯的意见，既为县委班子民主生活会找准了存在的问题，增强了民主生活会的针对性、实效性，又为考察班子和干部提供了重要依据。 5、县委重大决策征询代表意见制度。凡在涉及全县战略性重大问题决策前，县委均要通过代表团会议，广泛征询代表意见，提高决策的合理性、科学性，并最终由全委会作出决定。 6、县委重大情况通报制度。凡涉及全县稳定、发展的重大事项和党建工作中的重大问题，县委均要通过简报、会议等形式，向全体代表进行通报，扩大政策运行中的民主。试点中，市党联办结合县委全面建设小康社会的“十大工程”和作风建设整顿，拟发简报7期。县委召开通气动员会2次，参会党代表300余人次。 7、代表联系群众制度。县委领导分片联系代表，代表分行业联系党员和群众，党员以责任区为范围联系群众，以此形成广泛的“党群联系链”，拓宽下情上达、上情下达的通道。深入开展了“双联”活动，一是党代表联镇帮村。规定每名代表每月至少到村一次，每年到村20天以上，每年为村上解决热难点问题10件左右，为群众提供致富信息10条以上，帮助发展2―3户个体、私营企业、输出劳动力10个左右。二是党代表联户帮贫。规定把“扶贫”与“扶智”相结合，重在“扶智”，积极为困难群众出点子、想办法、传递致富信息、增强“造血”功能。 （三）明确关系，协调配合，促进试点工作深入发展 一是“内三会”关系，明确了市党代表大会是全县最高领导机构，负责对全县政治、经济、社会性发展等重大决策的决定，向全县党员、干部和群众负责；党代表大会闭会期间，县委全委会执行党代表大会的决议，领导县委全面工作，处理重大事项或重要工作，向市党代表大会负责；县委全委会闭会期间，县委的日常工作由县委常务委员会主持，对外代表县委，向县委全委会负责。二是“外三会”关系，明确了市党代表大会是全县最高领导决策机关，市人大会是全县最高权力机关，市政协会是全县最高政治协商、民主监督机关。县委对党代会负责，领导市人大、市政协工作，市人代会、市政协会是贯彻 初步成效 （一）党代表素质、结构明显提高和改善 一是文化素质明显提高。252名代表中，大专以上文化程度的166名，占65.61%，比原任代表净增5.52个百分点。二是年龄明显下降。252名代表中，45岁以下的代表172名，占67.98%，比原任代表净增17.63个百分点。三是结构更加合理。252名代表中，各级领导干部150名，占59.29%；各条战线的先进模范49名，占19.37%；专业拔尖人员38名，占15.42%，离退休老同志、私企和街道居委会党员代表15名，占5.93%。妇女代表57名，占22.53%，高于全县妇女党员占全县党员总数比例7.15个百分点。 （二）赋予了党代表新的职责，激发了党代表履行职责的积极性，增强了代表的吸引力、凝聚力 实行党代表大会常任制，使党代表不再是荣誉称号，而是一种职务，是权利和义务的象征，是实实在在的责任。每名代表都是工作实践中党性强、工作能力强、参政议政能力强的骨干。党代表参与党内事务的积极性有效地带动了广大党员参与党内事务的积极性和主动性。湔底镇农户一年种植6500万袋黄背木耳所产生的废料6万余吨，由于长期乱堆乱倒，已严重污染了该镇生产环境，农民反映十分强烈。湔底镇采取了很多措施，但收效甚微。在党代表们批评和建议的督办下，湔底镇党委高度重视，专门组成工作小组负责落实。在过去工作的基础上多方联系，寻找办法，终于与成都新三绿色化学有限公司达成协议，由该公司在湔底镇建成有机颗粒腐氨肥料厂，专门收集生产黄背木耳的废料，变“废”为“肥”。目前，该厂已投资100多万建成，从农户家中收购废料已达4万余吨，农户按每立方6元左右的价格出售废料，不仅解决了农户乱堆乱倒问题，而且每户人平增加30―50元，废料变成了农户增收的“财富”。 （三）形成了新的监督约束机制，促进了干部作风的明显改善 9-10月，在全县干部作风集中整顿教育期间，50余名党代表参加了督查工作。12月18日，县委书记刘成鸣代表县委常委会向县委全委会述职。同时，通过代表视察制度，代表议案、质询制度，代表评议制度，县委重大决策征询代表意见制度，县委民主生活会前征求代表意见制度，县委重大情况通报制度等制度的落实，党代表的监督更加制度化、规范化和长期化，监督范围更广泛，内容更全面，更具有权威性，从而大大增强了各级干部的工作积极性、主动性和自觉性。 （四）拓宽了党内信息传递和反馈渠道，提高了县委决策水平 通过党代表这一渠道，直接地、真实地反映了基层党员和群众的呼声意愿，避免了可能造成的工作被动和决策失误。试点工作中，党代表们广泛收集群众关心的热难点问题，提出涉及教育、农业、旅游、党建、城建、企业改制等10余个方面的合理化建议25条，提议人数百余人。其中，代表提出的“进一步加强农村基层党支部建设，发挥党支部书记的‘标杆’作用”的议案，使县委作出了“三强”（带头致富能力强、带领群众致富能力强、带动发展集体经济能力强）选拨农村党支部书记的决定，并在今年底村党支部换届选举中得到全面落实。通过换届选举，253个村共调整支部书记75名，支部班子平均年龄下降6岁，80%以上的支部书记成为“三强”能人。代表提出的“进一步抓好示范村后期发展督建和支持”的议案，引起了县委的高度重视。县委书记刘成鸣同志亲自带队，到20个镇开展调研，并制定了《关于进一步加强农村基层党组织的意见》，《关于建立“三个代表”宣讲示范组的意见》，有力推动了农村基层党组织的健康发展。 （五）架起了又一座沟通的桥梁，融洽了党群干群关系 试点工作中，代表们自觉做到：“讲的就是群众想的，办的就是群众盼的”。他们主动加强与身边党员的联系，主动深入群众，与党员和群众拉近距离，增进感情，赢得信赖，收集基层党员和群众的意见、建议。加强帮扶力度，帮助解决群众生产、生活困难，提供物资和致富信息，增强了党组织的战斗力、凝聚力和向心力，扩大了党的社会影响力。试点中，80余名代表联镇帮村，150余名代表联户帮贫，在帮扶中收集社情民意，密切党群关系，及时听取并反映党员和群众的意见和要求，对全县党的建设，涉及全县政治文明、精神文明、政治文明建设方面的重大问题提出意见和建议。 主要问题 （一）党代表常任制机构需要进一步健全 一是机构设置不健全。设立党代表联络办公室，仅解决了联系代表、组织代表、督查代表的问题，而代表议案的督办，党联办有些力不从心。而从人大、政协的运作机制看，办、管分离更有利于议案的办理。因此，至少还应设立党代表议案办理委员会。二是机构设立审批难、经费划拨难。设立正科级机构，需要层层审批，而在机构改革的大环境下，机构的设立更难。目前，文秘部落县党代表联络办公室仍末建立，还处于组织部组织科代办的窘境。并由此造成了党联办办公经费和活动经费（包括人头经费和培训经费、接待经费）无保障的情况。三是工作人员全是组织部内部的干部兼职，无专职领导和工作人员，削弱了常设机构的权威信，没有充分体现常设机构的合法地位，影响了党代表常任制工作的全面落实和深入探索。 （二）代表素质需要进一步提高 虽然通过精减、培训等措施改善了代表文化、年龄、结构，但代表在意识上的转形和角色上的转换还不到位，对党任制工作的重要性和党任制党代表的权现认识还不深。表现在行权的自觉性不高，参政议政主动性不强，议案的质量不高。还存在“四多四少”问题。一是视察多，建议少。9个常任制党代表代表团中仅有4个团提出议案、质询，占45%；提案代表仅有107名，仅占252名党代表的43%。二是“行政”内容议案多，“党建”内容议案少。代表25条议案、质询中，涉及党建内容的仅4条，占16%；属于行政管辖治理的16条，占95%，且议案内容雷同于人大代表、政协委员的建议和提案，没有充分体现党代表议案重“党建”的特色化要求。三是涉及自身部门（单位）利益的议案多，涉及全局利益的议案少。大部分议案主要涉及本部门（单位）工作中遇到的重难点问题，希望和要求县委、市政府予以重视并采取措施帮助解决，而忽视了对涉及全县党建、政治、经济等重大问题提出合理化意见和建议。四是议案“问题”多，“措施”少。每一份议案、质询都提出了一些问题和存在的一些现象，而造成这些问题的根源自己分析不够，能科学化提出解决问题的措施不多，尤其是在解决这些问题中如何发挥本部门（单位）的主观能动性的阐述不多，甘愿充当“配角”。 （三）党代表党任制运行机制还须进一步完善 实行党代表大会党任制的目的，是切实增强党的工作透明度和公开性，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，切实保障党代表权利。落脚点在弱化常委会职能，强化全委会职能部门，扩大党代表大会职能。但在落实代表评议制度，县委重大决策征询代表意见制度，县委重大情况通报制度等制度时，由于党的相关制度末明确，造成落实难。如： （四）党代表常任制工作关系还须进一步明晰 主要体现在党代表与人代会、政协会工作关系、代表关系、议提案关系的重叠。一是党代表、人大代表、政协委员交叉严重。252名党任制党代表中，与人大代表、政协委员交叉的82名，占代表总数的32.5%，且均为领导干部，不利于代表的广泛性。为此，应对党代表、人大代表、政协委员的构成，特别是领导干部的构成比例进行调整和明确。二是议提案交叉严重。25件党代表议案、质询中，与人大代表议案交叉的8件，占32%；与政协委员提案交叉的4件，16%。因此，应对党代表议案、人大代表议案、政协委员提案的范围和内容进行届定。三是代表（委员）视察工作的交叉严重。同在本市内视察，且均是对全县的重要工作、重要项目和企业进行视察，点少面窄，交叉必然，无形中造成了人、财、物的浪费。
改革开放的实践证明，农民只有循序从土地剥离出来，才能提高生活质量，才能加快现代化的步伐。党的十六大提出，解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的竞争力，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径。要做到这些，就必须创造条件，让更多的农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合。因此，部分农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。城市化有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。但在具体操作中也应认识到，农民失去土地之时，便是政府引导农民建立长久生活基础的“历史性时刻”。土地是农民的命根子，大量土地被征用后必须做好补偿工作。更要考虑到失地农民今后的经济来源和生活保障问题。为此，我们做了失地农民就业和社会保障的专题调研。
一、基本情况
（一）农村分布和农民收入情况。到底，奎文区共有人口33.9万人，城镇人口27.4万人，农村人口6.5万人。其中，城中无地村15个，人均0.2亩以下的村11个，0.2亩至0.5亩的村14个，0.5亩至1亩的村12个，1亩以上的村13个。钢厂工业园区共有12个村，6652人，劳动力3463人，人均耕地面积均在1.4亩以上。20全区农村经济收入32.5亿元，其中来自一产的3.9亿元，占11.8%；来自二产的18.1亿元，占55.7%；来自三产的10.5亿元，占32.5%。全区农民人均收入3878元，其中工资性收入1774元，占45.7%；经营性收入1467元，占37.8%；农业收入636元，占16.5%。农民人均收入在4000元以上的村22个，最多的为潍州路街道杨家村，人均5371元；在3000元以下的14个村，最少的为钢厂工业园孙家村，人均2700元。
（二）农村劳动力就业现状。近年来，我区把国有集体企业下岗失业人员再就业和农民就业通盘考虑，城乡统筹，优劣互补，在做好国有集体企业下岗失业职工再就业工作的同时，把街道企业、村办企业、个体私营企业和外商投资企业作为吸纳农民就业的主渠道，不断开发就业岗位，加强进城农民职业技能培训，提高就业能力，从而形成了城乡一体，工农一体的大就业格局，促进了全区就业再就业工作的开展，保持了就业局势稳定。
到年底，全区共有城镇从业人口89935人，农村劳动力34101人，其中，年龄在20岁以下的占28%，20―40岁的占32%，40―60岁的占40%。从事传统农业的0.77万人，占23.3%；在企业打工的1.28万人，占38.8%；从事个体私营经济的0.78万人，占23.6%；无业的0.44万人，占13.3%。无地村中，从村集体积累、村办企业效益等方面综合看，就业情况可分为三个层面。
第一层面。部分近郊村、城中村的村办集体企业效益比较好，村中80%―90%左右的农村劳动力在本村企业工作，其余外出打工或在本村自谋职业。这些村就业问题解决得比较好，基本上无农村劳动力失业问题，生活安宁，社会稳定。如广文街道李家村，廿里堡街道南屯、廿里堡村，大虞街道东庄村等。广文街道李家村发挥集体经济优势，对自愿参与本村企业就工的村民实现全部就业。南屯村依托金宝集团公司安置本村1300名村民，占全村劳动力的73.7%。大虞街道东庄村结合旧村改造，腾出黄金地段联合开发建设了早春园市场和沿街商业房，提供就业岗位300多个。据统计，全区在本村就工的农民达5980人，占全部劳动力的18%。
第二层面。部分近郊村，村办企业少，农村劳动力只有30%左右在村办企业工作，其他在外打工或自谋职业，大部分家庭比较富裕，就业压力不大。
第三层面。大部分远郊村、小部分近郊村无村办企业或村办企业效益不佳，部分农村劳动力外出打工或自谋职业，还有部分无业，就业压力大。如广文街道东上虞村、廿里堡街道范家村、大虞街道刘家村等。
（三）失地农民生活保障情况。失地农民的生活保障主要有三种方式。一是参加农村养老保险。按照“政府引导、群众自愿”的原则，根据各村实际情况，分类指导，采取不同的投保办法，对村集体经济条件好的村，象廿里堡街道北王村，采取村集体投保，村民达到领取养老金年龄时，由农村养老保险经办机构发放养老金；对村集体经济比较好的村，如北苑街道沙窝村、丁家，潍州路街道丁家道口村等，采取农民个人缴费与村集体补助相结合的办法，由村里统一组织为适龄农民办理；对部分村集体经济收入减少、村民收入较好的村，如樱桃园街道西樱、樱南村，组织村民自己投保。目前，全区共有3979名农民参加农村养老保险，占农村人口的6.4%，其中无地农民2100人左右。二是参加城镇职工基本养老保险。近年来，立足区情实际，我们积极争取上级政策支持，在深入宣传发动的基础上，逐步将街村企业职工纳入城镇职工基本养老保险范围，提高了社会保险对农民合同制工人的保障作用。同时，与经贸局、外经贸局联合下发了《奎文区个体私营企业参加社会保险办法》和《外商投资企业参加社会保险办法》，努力扩大社会保险覆盖面，做好应保尽保。到目前农民合同制工人参加城镇职工养老保险的人数已经达到3711人。三是依靠村集体发放福利和老年生活补助金等方式解决。村里发放基本生活保障金主要依靠土地补偿金和村办集体企业收入。同就业情况相同，根据土地补偿金多少和企业效益好差，发放福利待遇也分三个层面。第一层面。土地补偿金多或村办企业效益好的，对农民的生活保障待遇就高。大虞街道东庄村对男年满50周岁，女年满45周岁的村民实行了退休，每人每月发放150元生活费，节日期间发放面粉、食油等生活补助品，并且对村民住房及水、电、暖等进行一定数额的补助。第二层面。村集体企业效益一般或有部分集体积累，也能保证村民的基本生活。广文街道中上虞村，每月给村民发100元生活补助费，一年发两次面粉。第三层面。村集体企业效益差或没有企业，集体资金积累又不多，大部分村民基本上没有福利和补助金，只给年满60岁以上的老年人每月发放30元左右的生活补助费，由于资金有限，这部分资金积累一旦用完，则60岁以上老人的保障也无着落。
二、存在的问题
调查中我们发现，农民在失去赖以生存的土地后，在其自身观念以及与其相联系的随之而来的就业、保障等问题逐渐成为社会关注焦点，这是一个全新的问题，也是解决农民转市民的关键。从目前情况看，失地农村普遍存在以下问题。
（一）思想观念没有根本转变。一方面，就业观念差。农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，仍存在只要有土地就有饭吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利，只能依靠政府、依靠村里补助救济，认为就业仍然是村和集体的事，通过自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。对参加社会保险没有充分的认识，这些问题在经济条件差的村表现的尤为突出。另一方面，社会保障观念淡薄。在调查中，有50%以上村民对到了不能工作的年龄将如何保障自己的生活问题的回答是：到时候再说吧，先把眼前的吃饭、孩子上学问题解决了就行。有些村领导希望能有一个比较好的保障方法来保障村民今后的生活问题，但没有达成村与村民的共识。
（二）社会保险开展难度大，覆盖面窄。从调查情况看，全区无地或少地村的社会保障当前主要存在四个方面的问题：
一是保障覆盖面窄。目前我区参加农村社会养老保险的农民占适龄投保人员的比例不足四分之一，全区大多数农民的社会养老保障问题没有解决。二是保障数额偏低。目前我区已参加农村社会养老保险的村大多数参保农民都存在缴费基数低，保障数额偏少的问题，尚达不到解决基本生活保障的目的。目前我区大多数村已无土地，但这部分村的村民多数还没有参加农村社会养老保险。三是生活补助少。由于村集体企业少或效益不佳，许多村资金积累不多，仅靠有限集体积累来对村民或仅对60岁以上老人进行生活补助，且补助额度偏低。四是失业农民依然存在。农村无地后，青壮劳动力外出打工，但有相当一部分中老年村民无业在家，仅依靠村积累或土地补偿金进行生活补助也难以维持长久。
由于上述现实问题的存在，加上我区8个街道的经济发展水平不一，各街道的村经济发展也不一样，对农村社会保障带来了一定困难。如广文街道东上虞村负债大于资产，村里也没有集体企业，村民主要靠外出打工和做小生意维持生活。如果参加农村社会保险，集体难以承担缴纳的社会保险费。还有的村村民有愿望、集体也有愿望，如广文街道中上虞村，村集体有部分积累，但是不愿一下子拿出很多的资金为村民缴纳保险费。村民的经济水平也不一样，有的农民从事个体经营，经济收入较高，不在乎参不参加保险，甚至不愿参加。有的经济条件相对较差，仅能保障基本生活和子女上学，也无力参加保险，造成了两极分化的问题。
（三）就业安置困难。 从我区目前的产业结构来看，有三分之一的农村劳动力处于就业不充分状态，加上今后平均每年新增农村劳动力，就业压力将不断增大。从无业农民情况看，失地的中老年农民失业比率比较高。具体分析：一是企业提供的再就业岗位有限，安置大龄下岗职工十分困难，再要安排失地农民的就业更难。二是受下岗职工和外地来的打工者的冲击，就业岗位竞争越来越激烈，加上无地农民对工作挑肥拣瘦，这与外地农民工“肯吃苦、低报酬”的优势形成鲜明对比。三是农民素质低，尤其中老年农民素质更低，找到合适的就业岗位更难。由于文化程度低，掌握新技术难度较大，再就业困难重重。四是部分村办企业效益不佳，也使失地农民减少了就业机会。五是失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱多病者，还包括40岁以上的妇女，50岁以上男子农民。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。
（四）社会不安定因素多。失地农民中的青壮年由于无事可干，出去打工又怕累，又嫌报酬低，加上有一定补贴，就是在村里闲逛。他们因为年轻往往觉着生活无聊，于是或结伙闹事，或坑蒙拐骗干起违法勾当。此外，因土地出让或补偿金问题处理不妥而引起村民集体上访因素增多。这些都严重影响了社会稳定。
三、对策建议
解决失地农民问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进农村工业化和城乡一体化，又要从保障农民的生活需要出发。研究解决征地费用偏低、就业困难等问题，还要从保障农民长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。
第一，建立失地农民基本生活保障制度。失地农民基本生活保障制度既要有别于城镇职工基本养老保险和其它社会保险，又要考虑能与城镇职工基本养老保险和其它社会保险相衔接。
（一）保障对象。按《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，被征地农民基本生活保障的对象，为被征地时的在册农业人口，具体保障人员，经村集体经济组织成员会议或村民大会讨论，由街道核准报劳动保障行政部门审核确定，并予以公示。
（二）保障形式。根据不同的年龄段，实行不同的基本生活保障，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。
1．对征地时已经是劳动年龄段以上的人员（男60周岁、女55周岁以上），直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度。个人专户由集体和个人缴费组成，记账利率按实际收益率或不低于一年期银行同期利率确定（下同）。政府出资部分不记入个人专户，进入社会统筹账户以作调剂之用。缴费标准根据土地补偿和安置补助标准、全省平均预期寿命和我区的具体保障水平（含增长幅度等因素）等综合确定，一次性缴足（或不分年龄实行相同的缴费标准，或区别年龄分档缴纳）。保障对象享受的待遇应与缴费水平挂钩，与经济发展和承受能力相适应，原则上要高于城市居民最低生活保障水平，或比照失业人员失业保险金发放标准确定。保障对象去世后，其个人专户中的本息余额可由法定继承人或指定受益人继承。
2．对征地时属于劳动年龄段内的人员（16周岁以上，男60周岁以下、女55周岁以下人员），按实际测算标准（或不分年龄实行相同的缴费标准，或区别年龄分档缴纳）一次性缴足基本生活保障费用，为其建立个人专户。个人专户由集体和个人缴纳的费用组成，政府出资部分也一并记入（记贩利率同上）。在其未就业时，可从征地调节资金中发放不超过两年的生活补助费，也可从征地安置补助费留存中解决；补助期满后仍未就业并符合城市居民最低生活保障条件的，纳入城市低保；就业后按规定参加职工基本养老保险，其个人专户储存额按职工基本养老保险的政策规定进行衔接和折算；就业后失业的，将其纳入失业保险渠道，不再享受生活费补助；因年龄偏大或其它原因不能就业的人员，在到达养老年龄时，可享受与劳动年龄段以上人员相同的养老保障待遇，其个人专户亦与之相衔接。缴费对象男年满60周岁、女年满55周岁后开始领取养老金；缴费对象未达到领取年龄死亡后，其个人专户中本息可依法继承。
3．对征地时未达到劳动年龄段的人员（16周岁以下），按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。当他们到达就业年龄或学习毕业后，即作为城镇新生劳动力，参加相关的社会保障。
4、与现行农村养老保险、城镇职工基本养老保险制度的衔接。对已经参加农村养老保险的失地农民，原个人帐户保持不变，到达领取年龄后其相应的养老金领取额，可与参加失地农民基本生活保障享受的领取额合并，统一发放。建立失地农民基本保障制度后，参加城镇职工基本养老保险的人员，原个人帐户保持不变，达到领取年龄后，分别领取养老金。
（三）资金筹集。建立被征地农民基本生活保障制度，关键是要落实保障资金。本着“群众能接受，政府能承受”的原则，采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其 府出资部分不低于保障资金总额的`30％，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，按照以上“三个一点”筹集的被征地农民基本生活保障资金总额的5%，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。上述四部分资金，由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时足额转入财政局开设的社保基金专户中，并抄送劳动和社会保障局，以确保被征地农民基本生活保障费在规定时间内全额到位。
（四）资金管理。被征地农民基本生活保障基金（含风险准备金）实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占。要建立健全基金监督和管理机制，确保被征地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。
第二，妥善解决失地农民的就业问题。在失地农民群体中，劳动年龄段内的人员占大多数，做好就业安置工作是解决他们生产、生活出路的根本保证，也是维护社会稳定的前提条件。要以提高农民素质为总抓手，不断加快农民市民化进程，实行“双向选择”的办法，由村办集体企业安置就业，大力发展民营经济，鼓励自谋职业、自主创业。
（一）加快经济发展，增强经济实力。推进农民市民化，城乡一体化，必须创造大量的就业岗位。就业的基础是发展经济，只有经济发展了，经济实力增强了，才能为失地农民创造更多的就业岗位，使他们安居乐业。
1．要大力发展中小企业和个体私营经济等劳动密集型企业。实践证明，中小企业在解决劳动力就业方面有着较大的优势，在资本积累阶段，尤其需要使用大量低成本的农村劳动力。因此，要继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分，凭借有利的区位优势，要加大扶持力度，加快和发展适度规模的劳动密集型企业。
2．要加快市场建设，吸收更多的失地农民从事二、三产业。市场的集聚作用在解决就业方面有着不可替代的作用。
3．要大力发展外向型企业，并强调企业在征地办厂时就要与被征地村签订劳动用工合同，最大限度地优先安置失地农民。
（二）大力开展技能培训，提高失地农民就业能力。农村劳动力技能偏低是当前影响其就业的重要因素。要加强对农村劳动力的就业培训。充分调动全社会的力量，把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力。同时，积极探索创立政府和社会携手合作、利益分享的机制，鼓励投资兴办民办培训机构。要定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，提高失地农民的就业竞争能力。
1、培训方式。采取定单培训和意向培训的方式进行。定单培训即针对用工企业所需用工条件，对征地农民进行专门的技能培训，培训后由企业负责安置就业。意向培训即根据农民的技能需求和就业愿望有选择性地组织农民进行技能培训，培训后组织参加劳动力市场，实现就业。
2、资金筹集。采取从征地调节资金中留存一部分、村集体出一部分的办法解决，保证有充足的培训经费。
3、资金的管理和使用。培训经费由政府或有关部门设立专户统一管理。根据农民培训要求联系培训单位，与单位协商所需费用，并印制成培训券发放到农民手中，由农民持券参加培训。具体办法是：对现安置在村办企业中的劳动力根据工作岗位的需要进行一次岗位技能培训，符合条件的发给职业资格证书。对现从事个体或失业农民劳动力进行职业技能培训和创业培训，符合条件的发放职业资格证书，作为就业的必要条件。
（三）积极落实再就业优惠政策。要制定公平合理的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制农村劳动力的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，使农民工与城镇职工享有同样的社会保险待遇。要在就业安置中，大力鼓励用地单位和企业把适合的岗位优先安排给失地农民，并建立使用失地农民数量与用地规模挂钩的制度，规定进园区企业每使用一定亩数土地后，相应安排一定数量的失地农民在本企业就工，并签订三年以上的劳动合同。对新办企业安置失地农民的并签订三年以上合同的，企业享受社会保险补贴和岗位补贴；对村改居后的公益性岗位、辖区内的机关事业单位的公益性岗位优先安置本村劳动力，尤其是4050人员，并同时享受国有、县以上集体企业下岗失业人员再就业优惠政策；鼓励支持失地农民自主择业、自主创业。对自谋职业和自主创业的农民参照下岗失业职工的办法，发放《再就业优惠证》，享受与国有和县以上集体企业下岗失业职工同等的再就业优惠政策。同时，享受新办企业和小额贷款担保的优惠政策。
（四）健全完善三级就业服务网络。进一步完善区、街、村（居）三级就业服务网络，为农民提供及时的、有价值的就业信息，并为他们提供免费的中介服务。在条件较好且闲散劳动力多的村定期举办劳动力市场，免费进行职业介绍。积极组织劳务输出，实现异地就业。设立专门的就业服务热线和网络，为劳动力提供及时、便捷的服务。
总之，在对被征地农民的就业和保障问题上要通盘考虑，做好就业和社会保障的有机结合，双管齐下，全方位保障失地农民的利益，使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨道，加快城市化进程的步伐。
失地农民和就业社会保障的调查与思考
改革开放的实践证明，农民只有循序从土地剥离出来，才能提高生活质量，才能加快现代化的步伐。党的十六大提出，解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的竞争力，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径。要做到这些，就必须创造条件，让更多的农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合。因此，部分农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。城市化有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。但在具体操作中也应认识到，农民失去土地之时，便是政府引导农民建立长久生活基础的“历史性时刻”。土地是农民的命根子，大量土地被征用后必须做好补偿工作。更要考虑到失地农民今后的经济来源和生活保障问题。为此，我们做了失地农民就业和社会保障的专题调研。
一、基本情况
（一）农村分布和农民收入情况。到2003年底，奎文区共有人口33.9万人，城镇人口27.4万人，农村人口6.5万人。其中，城中无地村15个，人均0.2亩以下的村11个，0.2亩至0.5亩的村14个，0.5亩至1亩的村12个，1亩以上的村13个。钢厂工业园区共有12个村，6652人，劳动力3463人，人均耕地面积均在1.4亩以上。2003年全区农村经济收入32.5亿元，其中来自一产的3.9亿元，占11.8%；来自二产的18.1亿元，占55.7%；来自三产的10.5亿元，占32.5%。全区农民人均收入3878元，其中工资性收入1774元，占45.7%；经营性收入1467元，占37.8%；农业收入636元，占16.5%。农民人均收入在4000元以上的村22个，最多的为潍州路街道杨家村，人均5371元；在3000元以下的14个村，最少的为钢厂工业园孙家村，人均2700元。
（二）农村劳动力就业现状。近年来，我区把国有集体企业下岗失业人员再就业和农民就业通盘考虑，城乡统筹，优劣互补，在做好国有集体企业下岗失业职工再就业工作的同时，把街道企业、村办企业、个体私营企业和外商投资企业作为吸纳农民就业的主渠道，不断开发就业岗位，加强进城农民职业技能培训，提高就业能力，从而形成了城乡一体，工农一体的大就业格局，促进了全区就业再就业工作的开展，保持了就业局势稳定。到2003年底，全区共有城镇从业人口89935人，农村劳动力34101人，其中，年龄在20岁以下的占28%，20―40岁的占32%，40―60岁的`占40%。从事传统农业的0.77万人，占23.3%；在企业打工的1.28万人，占38.8%；从事个体私营经济的0.78万人，占23.6%；无业的0.44万人，占13.3%。无地村中，从村集体积累、村办企业效益等方面综合看，就业情况可分为三个层面。第一层面。部分近郊村、城中村的村办集体企业效益比较好，村中80%―90%左右的农村劳动力在本村企业工作，其余外出打工或在本村自谋职业。这些村就业问题解决得比较好，基本上无农村劳动力失业问题，生活安宁，社会稳定。如广文街道李家村，廿里堡街道南屯、廿里堡村，大虞街道东庄村等。广文街道李家村发挥集体经济优势，对自愿参与本村企业就工的村民实现全部就业。南屯村依托金宝集团公司安置本村1300名村民，占全村劳动力的73.7%。大虞街道东庄村结合旧村改造，腾出黄金地段联合开发建设了早春园市场和沿街商业房，提供就业岗位300多个。据统计，全区在本村就工的农民达5980人，占全部劳动力的18%。第二层面。部分近郊村，村办企业少，农村劳动力只有30%左右在村办企业工作，其他在外打工或自谋职业，大部分家庭比较富裕，就业压力不大。第三层面。大部分远郊村、小部分近郊村无村办企业或村办企业效益不佳，部分农村劳动力外出打工或自谋职业，还有部分无业，就业压力大。如广文街道东上虞村、廿里堡街道范家村、大虞街道刘家村等。
（三）失地农民生活保障情况。失地农民的生活保障主要有三种方式。一是参加农村养老保险。按照“政府引导、群众自愿”的原则，根据各村实际情况，分类指导，采取不同的投保办法，对村集体经济条件好的村，象廿
新型农村合作医疗制度是中国特色的农村基本医疗保障制度，是新形势下国家为切实提高农民健康水平，解决农民因病致贫，因病返贫等到问题，促进农村经济和社会协调发展的重要举措，是实践“三个代表”重要思想的具体体现。____年_月，××县被确定为*市新型农村合作医疗制度改革试点县。为深入贯彻落实农村合作医疗制度，正确、科学、客观地总结试点工作取得的成绩和存在的问题，更好地推进试点工作顺利开展，今年_月中旬，我们开展了全县农村合作医疗制度改革落实情况的专项调查活动。
一、基本情况
自____年_月××县被确定为*市新型农村合作医疗试点县以来，县委、县政府高度重视，坚持把实施新型农村合作医疗工作列入为农民办实事的重要内容，合理确定定点医疗机构，科学制定报销方案，强化基金管理，严格报销费用审核，形成了“政府领导、卫生为主、部门配合、全民参与”的'运行机制,取得了明显成效。全县参加新型农村合作医疗的农民达__.__万人，参与比例达__.__，累计筹集合作医疗资金____.__万元。截止今年_月底，全县已有_._万农民报账，受益面占__._，报销医药费用___万元，占合作医疗基金的__._。
全县已基本建立了新型农村合作医疗制度，在资金管理、使用程序上严格把关、规范运作，农民看不起病的问题正在逐步解决，农民的医疗支出负担有所减轻，农村卫生事业得到了快速发展。试点工作虽然取得了阶段性成效，但在监管机制、资金投入、内部管理等方面也还存在一些困难和问题。
二、试点工作中存在的主要问题
（一）基层工作粗放，农民参合顾虑多。部分干部急功近利、急于求成，有的采取上门收取的办法，有的采取代交的办法，工作方式简单粗放，农民误以为又是乡村干部变相收钱捞好处，对参加新型合作医疗采取观望、等待，甚至不信任态度。参保的农民担心：新型农村合作医疗能不能长久，各项政策能不能真正兑现，合作医疗经费会不会被截留、挪用，甚至贪污、私分，在实施过程中有没有凭关系、走后门，出现不公开、不公平现象等。
（二）具体操作不够规范，缺少吸引力。一是受益面窄，该覆盖的没有覆盖到。农村中因病致贫、因病返贫的一般是由于家庭主要劳动力有病，主要患胃溃疡、心脏病、高血压等慢性病或“小病”，患者如门诊治疗，单靠门诊个人帐户支付医药费，不够一次就诊的费用，如住院治疗，每次扣除起付线金额后，又谈不上报销医药费，目前他们受益不大。二是补助标准过低，没有发挥应有的作用。普遍存在保险系数过于保守，统筹资金使用比例过低，住院补偿的受益面太窄，患者得到补偿数额也很少，远远达不到农民的要求。三是部分人群参合难。普遍存在五保户、特困户无钱交纳，因建设征地转非农业户口的农民，部分买户口而农转非的人员，现在既没有资格参加城镇医保，又不属农村合作医疗范围。
（三）县级财政压力大，配套资金到位缓慢。按现有方案，县级财政对每个参保对象要承担一定的补助资金，县(市)每年要拿出几百万资金用于合作医疗配套。县级财政的这笔支出，加上县乡两级合作医疗工作机构运转的支出，使县级财政多了一项巨大的支出项目。随着新型农村合作医疗的推行，县级财政的压力将越来越大。今年全县应到位资金____多万元，实际到位___多万元，其中近___万元是门诊帐户资金，出现了按政策计算有钱、账上缺钱的现象。地方配套资金按进度没有到位，既不利于争取中央财政资金，又影响参合农民报销医疗费，相对削弱了合作医疗基金的抗风险能力。
（四）医疗审核与监管机制不完善，基金管理潜存危险。一是各医疗机构虽然都采用公示栏对报账药品及价格等进行了公示，但在实际工作中存在治疗性收费差别较大，大处方、临床实际用药与报费处方不一致，延长住院时间，克扣、拖欠补偿费用，冒名住院等问题。合管员基本是本院工作人员，在报销初审工作中既当了运动员又当了裁判员。二是外出务工的参合患者报费金额过大，据县合管中心统计，今年_-_月共有__名外出务工参合人员报销医药费__万元，占统筹资金支出金额的_，外地就医，医疗药费支出额度大，直接影响合作医疗基金安全。
（五）设施设备落后，服务水平低。基层部分定点医疗机构，尤其是乡镇卫生院医疗设备设施较落后，一些可以在乡镇卫生院治疗的常见病、多发病涌入县级医院，一些可以在县级医院治疗的大病却转到省、市等三级医院，大大增加了合作医疗基金的风险。一些经办机构编制没有落实，人员没有全部到位，经费严重不足，经办机构还没有实行计算机联网服务。一些定点医疗机构医疗水平低，服务不规范，药品价格高，不少项目费用不在报销之列。
三、几点建议
（一）进一步加大宣传力度，提高广大干
县村务公开的调查与思考
县共有xx个乡（镇）、xx个管委会，xxx个村、xxx个村民小组，农业总人口xx万人。近年来，我县采取切实可行的措施，广泛深入地开展了村务公开工作，推动了农村基层民主政治建设的健康发展，提升了农村“两个文明”建设水平，有力地维护了农村社会稳定。前不久，县村务公开领导小组组织人员，对全县===个村的村务公开情况进行了专项检查。目前，我县实行村务公开的村===个，占村总数的===%；有固定村务公开墙（栏）的村===个，占村总数的===%。其中村务公开墙（栏）标准、公开程序规范、能按时定期公开的村===个，占村总数的==.=%；没有形成规范固定公开模式、只按阶段性工作状况随意公开且村务公开墙（栏）不标准的村==个，占村总数的=.=%。一、做法及成效
我县坚持把推行村务公开作为一件大事来抓，使村务公开不断由点向面、由少到多、由小到大深入推进，拓宽了群众参政议政的渠道，促进了党风、政风和党群干群关系的明显好转。
=、领导重视，机构健全。各乡镇、村分别成立了由乡镇长、村主任为组长的村务公开领导小组，确定了具体工作人员，制定了工作规划，明确了工作职责，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、工作人员专门抓和广大干部群众共同参与的村务公开领导体制和工作机制。建立了村务公开监督小组，保证了村务公开工作的健康有序开展。
=、宣传广泛，认识统一。大多数乡镇和村对村务公开的宣传引导抓得实，通过广播、会议、座谈、文艺活动、宣讲队、标语、专栏等形式，大力宣传有关村务公开的方针政策、法律法规、基本知识，让广大干部群众深刻领会村务公开的指导思想、目的意义和内容要求，增强了干部推进村务公开的自觉性，调动了广大群众参与此项工作的积极性和主动性，营造了“心往一处想，劲往一处使”的局面。尤其是针对部分干部存在的怕失权而不想公开、嫌麻烦而不愿公开等模糊认识，结合实际，认真分析，积极开展思想教育，提高了其对村务公开的认识。
=、载体健全，形式多样。各乡镇、村切实采取措施，建立了村务公开的有效载体，取得了比较明显的成效。目前，大部分村在村址处设立了村情概况、村务公开、村民自治流程图等三种标示牌，全部村建立了村务公开登记簿，设立了固定公开栏。在公开形式上，结合各自实际，广泛采用了公开栏公开、会议公开、广播公开或张榜公布等多种形式，取得了明显的效果。
=、内容明确，重点突出。各村村务公开突出反映群众关心的难点、重点等问题，以“十公开”为主要内容，注重公开实效，即村级财务收支、农民负担、集体经济项目及各业承包、计划生育、征用土地和宅基地审批、民政福利、公益事业、村组电费、村干部的选举及村干部的责任目标实施等情况的公开，其中公开的重点和核心是村级财务公开。各乡镇、村在进一步完善村务公开内容的基础上，还规范了村务公开时间和程序，健全了民主管理制度、民主理财制度和民主决策与责任追究制度，推进了村务公开的规范化。
=、干群齐心，促进发展。村务公开把群众关心的问题向村民公开，让村民自行讨论决定，为干部与群众面对面双向沟通交流提供了平台，增加了村级管理的透明度，使群众对干部由误解变为理解，由怀疑变为信任，增强了村级领导班子的.凝聚力和感召力，促进了村域经济社会的发展。全县各村在制定====年村级经济社会发展规划中，积极征求群众意见，由村民自己决定发展规划，全县由村民代表表决通过的共有===余个村，被村民代表否决的有==个村，全县共收到村民代表提出意见和建议达=====多条。我县xx镇xxx村子原来集体经济薄弱，干群众关系十分紧张。镇党委通过调研，找准了问题，派出工作组指导该村推行村务公开，通过多次召开村民代表大会和到户征求发展意见，结合实际制定了“种植优质水果，饲养良种生猪，搞好稻田养鱼”的发展规划，深受群众拥护。目前，该村引进并栽种了“国优=号”、“碰柑”等优质水果=====株，建成集体果园==个，私人小果园===个，年产广柑达===万斤，年出栏生猪===头，村民人均可支配收入达====元，成了全县有名的村民自治示范村和小康示范村。
二、问题与原因
近年来，各乡镇、村在村务公开中虽然进行了积极有益的尝试和探索，取得了一些成绩，但还存在一些不容忽视的问题。
=、敷衍应付，公开不规范。村务公开目前虽然在各村得到普遍推行，但同公开的目标要求，仍存在不够规范完备的问题。主要表现在：一是公开时间不及时，对一些需要公开的事项不按规定时间要求公开，有的只在上级检查时才公开，平时无人问津；二是公开地点不适中，大多数村务公开栏设在村址处，不便于群众浏览，不能适应居住较为分散群众的要求；三是公开内容不完整，有的只公布数额较小的费用，不公布大额开支，个别村只公开一些不痛不痒的内容，而对群众意见大的“热点”、“重点”等问题遮遮掩掩，不愿公开甚至不公开、半公开，避重就轻，如土地开发租赁、修建村级公路、公益工程承发包等；四是公开程序不严谨，公开中的有关事项主要由乡镇和村干部唱“独角戏”，未按程序通过民主理财小组和村务公开监督小组的审查，使村务公开缺乏说服力。
=、疏于监督，机制不完善。目前，一些基层组织没有一套完善的内部监督制约机制，村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组等村民自治组织未充分发挥作用，甚至形同虚设。同时，村务公开缺乏必要的制度保证，一些与之相关的制度不够配套完善，该建立的没有建立，该落实的没有落实，加之考核与奖罚也不完全到位，影响了村务公开的质量和效果。
=、多头管理，渠道不畅通。围绕村务公开工作，各职能部门都作了大量工作，但还存在多头管理、“九龙治水”的问题，组织部、纪委、民政局、农业局等多家单位从各自不同的角度抓工作，职能相互交叉，有时使得基层无所适从，不利于提高工作效率。同时，村务公开的主体是村干部和村集体的有关问题，监督的主体是广大村民，在当前二者之间还缺乏有机联系，互动性不够，存在“两张皮”的问题。
=、忽视反馈，效果不明显。对有些事项的公开，只重视公开的形式，而轻视公开后的情况收集和处理，有公开无落实，很少认真考虑公开后如何搜集群众的反馈意见，认为公开了就万事大吉。尤其是个别乡镇和村对干部群众提出的意见、建议及举报的事项不能正确对待，该正面答复解释的不答复解释，该及时整改解决的不整改解决，有的还冷言相讥，导致群众集体*或越级*，影响农村社会稳定大局。
上述不足和问题产生的主要原因有：一是部分基层干部对村务公开工作的重要性认识未完全到位，主要是怕暴露问题、怕失权、怕揭短、怕麻烦、怕引发矛盾，导致群众*，从而不想或不愿公开。二是一些群众在思想上也存在种种困惑和疑虑，担心公开工作能否真的行得通、落得实、有成效，是否会搞“花架子”、做表面文章、解决不了实际问题，从而思想上缺乏信心，参与监督意识不强。三是“两手抓”的职责意识淡薄，认为经济工作是硬指标，搞好了有政绩，而村务公开工作是软任务，只是个形式问题，由此对村务公开工作中存在的问题听之任之，不认真解决。四是受利益驱动，怕公开会损伤小团体和个人利益，敷衍应付，支吾差事，还有个别乡镇、村干部为创造“政绩”，争时间、抢速度，只顾追求轰动效应而不注重质量和实效，以为发个文件、开个会议或者建个公开栏，就万事大吉，对于进一步抓好财务清理、后续监管、民主评议、监督考核等一系列重要环节置之不理。五是有的基层干部对村务公开的内容、时间、程序和方法了解掌握不够，在实际操作过程中往往无从下手，不尽如人意，并且制度约束不严格，履行职责不认真，工作落实不到位，使村务公开达不到预期目的。
三、对策及建议
我们只有坚持把村务公开作为事关民生的重要举措来抓，有针对性地改进存在的问题，形成更加良好的村务公开氛围，才能推进村务公开工作制度化和规范化。
=、切实强化领导，保障工作有力。县、乡（镇）、村三级要结合实际，进一步完善村务公开工作领导小组，设立专门的办事机构，确定具体的办公地点，强化各单位、人员的工作职责，严格落实村务公开工作责任制，切实解决好村务公开工作中存在的实际问题，做到既各司其职、各尽其责，又密切配合、相互协作，形成推进村务公开工作的整体合力，促使村务公开工作更加规范化、制度化。
=、深化宣传教育，不断提高认识。充分利用各种方式和渠道，广泛宣传村务公开的目的、意义、方式、方法、要求和标准，让基层干部克服思想顾虑，树立公仆意识和群众、法制观念，勤政廉政，切实解决怕公开、担心公开、不愿公开、不敢公开、不重视公开和不懂公开的问题。同时，广泛深入地宣传群众的知情权、参与权、监督权和决策权，充分调动他们参与村务公开的积极性和主动性，切实解决群众不关心、不参与、不会监督、不敢监督公开等问题，为村务公开奠定坚实的思想基础。
=、加大培训力度，提高干部素质。要从实际出发，分类指导，坚持实际、实用、实效的原则，加强对村干部的培训，使基层党员干部全面掌握相关的法律法规和政策，熟悉村务公开工作的具体操作程序，掌握指导开展村务公开的基本知识，进一步明确各自职责，自觉养成尊重农民意愿、办事透明公开的工作方法。
=、落实专门经费，确保及时高效。县乡村应按照村务公开的具体要求，设立村务公开专项经费，统一纳入财政预算，实行专帐储存、专项管理、专款专用，建立固定的公开墙和公开栏，夯实村务公开的硬件载体，并将村务公开纳入县乡村经济和社会发展规划统筹考虑，对村务公开工作的职能部门预算必要的业务经费，确保村务公开工作的经常性指导、监督到位。
=、整合部门力量，加强指导督办。各乡镇、村及相关部门要着力在规范化公开和真公开上下功夫，实现村务公开更加真实、及时、全面。民政部门要全方位搞好村务公开的指导和监督，从政策上引导其走向规范；经管部门要重点清理审计村民反映强烈，历年财务管理混乱村的财务，还老百姓一个明白，保障老百姓对村级财务状况的知情权；纪检监察部门要重点控制滋生村干部腐败的源头，教育和引导村干部自觉保持廉洁反对腐败的自律性，从源头遏制腐败蔓延；组织部门要重点协调村党组织与村委会的关系，真正使两套班子协调运行，同心协力搞好村级经济发展，加快村级民主政治建设进程。
=、完善制约机制，强化监督管理。进一步建立健全村民主理财小组和村务公开监督小组，并从人力、物力、财务上积极支持，进一步强化村级民主理财小组和村务公开监督小组的职能，促进村务公开的实施。通过建立村务公开意见登记簿，设置举报箱和举报电话等方式，广泛收集和听取群众意见建议，进一步调动群众参与村务公开的积极性。同时，乡镇人大、政协要组织人大代表、政协委员对村务公开工作定期进行巡视，广泛听取群众意见建议。
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县事业单位改革调查与思考
在计划经济体制下形成的事业单位，在发展过程中暴露了许多问题。这些问题的存在，就像前进道路上的荆棘，严重制约了事业的发展。如何破解？出路在哪？是我们面临的困惑问题。为此，我们就我县事业单位改革进行了全面深入的调查，并作了一些探讨和分析。荆棘载途，五大问题呼唤改革
全县现有各级各类事业机构===个，其中：副县级=个，正科级==个，副科级==个，股级===个；全额拨款===个，差额拨款===个，自收自支===个。现有干部职工=====人，其中教育系统====人，卫生系统====人，占事业单位总人数的==.=%。有各类技术人员=====人，其中高级职称===人，中级职称====人。事业单位共有资产=.=亿元，负债=.==亿元，净资产=.=亿元。通过调查，发现事业单位主要存在如下问题：
（一）政事不分，利益为本。由于历史原因，政府部门受机构和编制数额的限制，部分行政机构成建制转为了事业单位，还有些政府工作部门下设了一些事业单位，作为其附属单位。这些机构兼有政府行政职能和社会化服务职能，造成了严重的政事、事企不分。例如：县城市容市貌管理职能分散在建设局下属的城管大队、环卫处、市林园林管理处等单位，存在多头执法、重复执法现象，既加大了行政成本，又增加了监督管理对象的负担。又如：房产局现有===人同在一个院子内上班，共担行政、事业职能，目前机关定编==人，下属单位定编==人，谁在机关，谁在事业混淆不清。近些年来，在利益机制的驱动下，又有不少部门，特别是一些集行政管理、技术服务或生产经营职能于一体的事业单位，开展“曲线救国”，纷纷成立了事业单位，并把行政权利向其转移，实行垄断专营、以权经营、以权谋利、强制服务等等，让其充分发挥“杠杆”作用，对外收取名目繁多的费用，以丰富本部门的“钱柜子”，进而丰富职工的“钱袋子”，这实际上是为事业单位的发展设置了障碍，弄得民众怨声载道。由于事业单位的行政和服务的主体不分，甚至主体倒置，使事业单位既不能有效地为社会提供非盈利服务，又不能在市场中参与竞争、自我发展，而且阻碍了政府行政管理体制改革和职能的转变，降低了政府行政效率，也严重影响了经济发展环境秩序。据了解，县优化办每年受理的申诉，绝大部分是发生在事业单位中。
（二）机构臃肿，人员冗杂。事业单位本来是应事业发展之运而生，但我县大多数事业单位都是在计划经济体制下职能泛化、部门利益驱动和条块分割等原因而形成的，致使事业单位机构设置过多、过散、过滥。一些职能任务单一、长期没有业务活动以及职能交叉重叠的事业单位仍然存在，“一人办、二人站、三人所”的现象普遍。“庙”多，“和尚”、“方丈”自然多。例如：县广播电视系统人数多达===人，比炎陵、茶陵、株洲县三县的总人数还多，接近市广电局的人数；又如：卫生系统，按卫生部每千人口配备=名医务人员的标准测算，我县的医务人员应控制在====人以内，但目前卫生系统医务人员达到了====人，超标===人。不仅如此，在事业单位改革相对滞后的情况下，党政机关精简缩编人员、企业改制“回流”人员以及政策性安置人员纷纷涌向事业单位，使事业单位成为了机关人员分流的“蓄水池”和企业卖断人员、政策性安置人员的“避风港”。据统计，近==年来全县安排大中专毕业生=====多，安置城镇退伍军人===多人，有==%以上被安排到了事业单位，导致事业单位人员近==年翻了一番。机构、人员的膨胀化，使政府财政成了“吃饭财政”。据统计，我县用于事业单位的人头经费支出占了财政总收入的==%以上。
（三）依赖母体，机制不活。大部分事业单位吃财政“饭”靠政府“喂奶”生存，也有部分事业单位靠主管部门“输血”养活，躺在计划经济体制的“襁褓”中，不参与市场竞争，坐享其成，不仅导致国有资产和生产要素的闲置，而且使事业单位社会公共服务功能不断弱化、萎缩。据调查统计，我县事业单位人员中，全额拨款的占==.=%，差额拨款的占==.=%，真正自己创收的仅有==%。事业单位用人制度僵化，分配制度呆板，缺乏激励机制和约束机制，人员能进不能出，能上不能下，待遇能高不能低以及干与不干一个样，干好与干坏一个样的现象，不仅挫伤了事业单位人员的积极性，造成了人才流失，而且制约了事业单位的自身发展。例如：卫生系统仅有的==名高职称技术人才，已有=人辞职或外调，留下的技术业务骨干也大多是“身在曹营心在汉”。去年人民医院内、外科=名具有高级职称的医师因分配机制不活，自身价值难以体现的情况下，以年薪==万元应聘到醴陵一家私立医院，致使该院有些专业和项目暂时无法正常开展。又如：教育系统，近年来有===多名骨干教师流向沿海和内地私立学校，使部分学校的整体师资力量不能提高，甚至下降。
（四）供养错位，发展受限。按照社会主义市场经济体制的要求，财政对事业单位的经费补助范围仅限于市场失灵的公共领域，事业经费拨款应从生产性、经营性事业单位中退出。目前，我县部分属竞争性、盈利性事业单位由于各种原因仍享受财政拨款，而一些公共事业领域动财政实力不足，既“无钱养兵”，又“无钱办事”。这样不仅不能使财政事业经费充分发挥效益，而且还助长了部分事业单位的消极性和懒惰性，并阻碍了改革的深化。如：我县去年教育经费总预算====万元，占财政总收入的==%，其中：用于非义务教育的经费就有===万元，占教育经费的==%。在预算经费主要用于保人头经费的情况下，许多危房校舍都没有资金改造，更谈不上教学条件的改善、现代化教育手段的推广。如果逐步削减直至取消收费教育范畴内的高中、职业学校的财政拨款，让其参与市场竞争，成为盈利性的市场主体，我县义务教育的事业经费状况就会大有改善。
（五）主体单一，活力不足。目前，我县的事业单位绝大多数是国家投资、政府举办的，资金来源渠道和投资主体单一。由于社会资金进入基础性、公益性事业领域的壁垒太多，导致事业单位管理行政化、经营垄断化、产权单一化、虚拟化。这样，一方面，政府兴办事业的精力及范围毕竟有限，办不了，也办不好；另一方面，这种单一事业兴办主体也适应不了县域经济和社会发展的需要，适应不了广大人民群众日益增长的物质和文化生活需要，出现了诸如多块矛盾、供求矛盾、职能范围的矛盾、服务水平的矛盾、经济利益和自身发展的矛盾。从我县的县情来看，保住事业单位的基本经费就算不错了，根本谈不上拿出更多的资金用于事业单位的发展；同时，现在有绝大部分的单位负债累累，困难重重，都处于“求生存”阶段，根本不想谈“谋发展”。这些问题的存在，使事业单位既不适应优胜劣汰的市场竞争，又制约了事业单位的自身发展壮大。
革故鼎新，欲将征程变坦途
上述可见，事业单位已经到了非改革不可的时候了。但是，这支队伍如此之大，涉及面如此之宽，是不可毕其功于一役的。根据我县实际情况，借鉴外地和我县事业单位改革探索所取得的经验，按照“脱钩、分类、放权、搞活”的基本原则，我们认为我县事业单位改革：总体思路要明确，改革主题要突出，突破口要准确。
（一）明确总体思路
我县事业单位改革总体思路的初步构想是：“紧扣一个目标，突出两个置换，深化三项改革，创新四个机制”。
“紧扣一个目标”：事业单位改革的目标是加快事业单位市场化、社会化进程，实现事业单位投资、创办主体多元化，促进社会各项事业健康协调发展。
“突出两个置换”：一是置换事业单位人员身份，实现由固定用人向合同用人转变，身份管理向岗位管理转变，单纯的行政管理向法制管理转变，行政依附关系向平等人事主体关系转变，“单位人”向“社会人”转变。二是适度置换事业单位产权，凡属经营型、竞争型、中介型的事业单位的产权以及公益型事业单位中可市场化的产权都应按照“国退民进”的原则进行置换。
“深化三项改革”：一是深化事业单位分类改革。二是深化以全员聘用制为中心的人事制度改革。三是深化以“按劳分配、效率优先、兼顾公平”为基本原则的分配制度改革。
“创新四个机制”：一是创新管理科学的市场化运作机制。二是创新充满生机与活力的用人机制。三是创新形式多样、自主灵活的内部分配机制。四是创新和完善事业单位养老保险、医疗保险、失业保险等各项社会保障机制。
（二）突出一个主题
由于事业单位性质和社会功能以及发展趋势千差万别，在明确改革总体思路的前提下，我们认为应突出“分类改革”这个主题，只有先分类，才能对症下药。具体地说，把事业单位大体分为行政执行、社会公益、中介服务、生产经营四类，采取不同的改革措施，分类指导，整体推进。
行政执行类：按照“清理、归并、精简、规范”的原则，对其行政管理职能视条件收归行政机关，或通过授权、委托由事业单位承担。对职能相似、相近或交叉的单位，合并重组，压缩精简，原则上一个部门只能设立一个综合性的执法机构。对授权、委托承担行政管理职能的事业单位的人员，对具备条件的择优录用，经批准可参照公务员制度管理。其他人员一律置换身份，参与其他事业单位的竞聘上岗。这类事业单位的改革任务主要是深化财政供养体制改革和管理体制创新。
社会公益类：按照“整合资源、调整布局”的原则，以社会效益和市场需求为取向，对职能相同或相近而重复设置的，进行跨部门重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的，进行合并；对任务不足、长期不出成果、社会效益差，经费没有来源，职能已转移、消失以及长期未配备工作人员的“空壳”事业单位，予以撤销。条件成熟的单位，也可尝试进行产权制度改革，实行民营化运作。
中介服务类：按照“脱钩、改制”的原则，全部与主管部门、挂靠单位彻底脱钩，改制成为自主经营并独立承担经济责任、法律责任的社会中介机构，其资产和人员全部实行“两个置换”。
生产经营类：按照“转企、改制”的原则，推行产权制度改革，建立科学的法人治理结构，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。对承担部分服务管理职能的，可在服务管理职能与生产经营业务剥离后，进行企业化运作，实行“两个置换”。
（三）找准一个切入点
事业单位改革要走出过去“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈，必须要在产权制度改革上大做文章。产权制度改革是事业单位改革的“切入点”和“突破口”。事业单位同企业一样成为市场主体，它的市场准入与企业相同，要有明晰的产权关系，保证其市场主体行为的自主权利，以争取利润和效益的最大化，并且把风险降到最小。目前，许多事业单位不能摆脱对政府主管部门的依赖，不能发挥自身优势，资源浪费严重，其主要原因就在于没有解决事业单位产权界定的问题。因此，明晰产权关系，建立独立的法人治理结构，是事业单位走向市场的根本问题之一，是事业单位改革的核心问题。创新事业单位产权制度主要有两项内容：一是竞争性经营性事业单位改制。对这类单位采取“国退民进”、产权置换的.方法，改为股份合作制、合伙制、有限责任制等多种形式的经济实体。在改制过程中必须做好清产核资、资产评估、产权界定以及改制对象的社会保障等工作，防止国有资产流失，防止出现大的动荡。二是要鼓励社会力量投资举办各项事业，实现社会事业投资多元化，改变政府包办、垄断的事业投资主体单一的局面。
未雨绸缪，改革影响的预测与分析
事业单位改革是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强，风险性较大。改革这步棋已经举起，在“走招”之前我们不仅要谋划如何“布局”的问题，还要考虑“走招”之后将会产生什么效果、制约“走招”的因素有哪些。根据改革初步构想，我们就改革的时机条件、对事业发展的有利影响以及制约事业单位改革的因素进行了预测和浅析，供领导决策和取舍。
（一）全面启动改革的时机和条件基本成熟
事业单位改革是大势所趋，形势所迫，现实所需。随着我县企业体制改革的顺利完成，事业单位改革的时机日渐成熟。一是国家关于事业单位改革政策不断完善，为我们提供了政策依据。事业单位人事制度改革自中央到地方都出台了文件，并进行了部署。今年初，国家发改委又召开了“公共服务体系改革国际经验与中国事业单位改革研讨会”，提出了事业单位综合配套改革的设想，为我们进行事业单位改革指明了方向。二是外地的改革实践为我们提供了很好的借鉴经验。国家出台事业单位人事制度改革政策后，全国各地相继出台了实施方案，如：某省市、某省盐城、某省通城等已经进行了人事制度改革；某省南京和我省邵阳市率先对医疗体制进行了改革，打破了现行的医疗卫生格局，引入了市场机制兴办社会事业，并收到了较好的成效；某省省齐齐哈尔市在全国率先推行了事业单位综合配套改革，通过转、嫁、并、售等有效方式彻底打破了单一的政府举办事业格局，大胆进行了财政供养体制改革，真正做到了“养事不养人，养老不养少，养事促发展，养老保稳定”，其成功做法得到了中央的肯定，并在《人民日报》进行了经验推介。三是我县目前浓厚的改革氛围和群众对改革的支持为平稳完成事业单位改革奠定了基础。由于我县劳务经济的繁荣，不仅为我县的经济繁荣带回了雄厚的资金，也带回了先进地区的先进理念。同时，我县从====年启动企业改革后，经过几年的努力，在全县上下营造了浓厚的改革氛围，让广大干部职工的观念发生了翻天覆地的变化，对过去计划经济体制下的“旱涝保收”、“平均主义”、“大锅饭”思想派生出来的对单位进行依赖、等望的“恋母情结”已经淡化。根据对事业单位抽样===人的问卷调查显示：对事业单位改革持支持态度的有===人，占==.=%，无所谓的有==人，占==.=%，不支持的有==人，占=.=%；在改革方式选择上，赞同搞综合配套改革的有===人，占==%，赞同搞单一人事制度改革的有==从，占=%。绝大多数人员都认识到了改革是历史前进的必然，迟改不如早改好。另外是我县有部分事业单位已经按企改的“两个置换”方式完成了改革，如会计师事务所、励德中学、建筑设计院等。通过改革，无论是社会效益、经济效益，还是工作人员个人收入都得到了大大的提高，从而为我县事业单位改革树立了很好的样板。因此可以说，我县推行事业单位改革是国家有政策、外地有经验、群众有呼声，单位有尝试，改革的时机成熟、条件具备。
（二）改革对事业发展的促进作用和积极影响
古人云：“变则通，通则久”。在“变”中求生存，在“创新”中求发展，是亘古不变的真理。就我县不堪重负、苟延残喘的国企来说，正是因为进行了产权制度改革，才有今天“柳暗花明又一村”的新生局面。同样，开展事业单位改革也将会对事业发展和社会进步产生积极而深远的影响。
=、有利于调优事业单位结构布局，优化资源配置。事业机构过多过散、分布不合理是普遍现象。通过改革，可以把那些职能相近、规模过小、服务对象单一的事业单位撤并压缩，不仅可以起到拆“庙”搬“神”的作用，还可以整合资源进行集约化经营和管理，形成规模效应。例如：在====年我县开展的教育“两调”改革中，攸县二中与七中进行了合并重组，近两年攸县二中呈现了强劲的发展势头，在政府未增加投资的情况下，不仅大大改善了办学条件，而且教育质量评价指标也有大幅度提升。
=、有利于促进政事、事企分开，优化职能配置。改革开放以来，我国开展了一系列的机构改革，但仍未彻底解决这个问题，其重要原因就是事业单位改革相对滞后。全面开展事业单位综合配套改革，让政府和事业单位的职能各自“归位”，既可以节约政府的行政成本，提高行政效率，又有利于实现“小政府”、“大社会”的目标；既可以让事业单位走出政府的“襁褓”，成为独立的法人主体，自觉参与市场竞争，走自我约束、自主经营、自我发展之路，又可彻底摆脱“钱靠财政拨，人靠收费养”的尴尬局面。
=、有利于调整财政支出结构，促进经济发展。====年我县财政收入=.==亿元，事业经费开支=.==亿元，占财政总开支的==.=%，其中：人员基本工资开支=.==亿元，劳保福利开支====万元，经营、管理费用开支====万元，特别是教育块每年发放的工资总额达====万元，占县财政可支配收入的==%。随着事业经费随着事业单位人员的增加和人员工资的逐年增长，让可支配财力增长较缓的县财政不堪重负，“吃饭财政”成了制约县域经济发展的“瓶颈”。通过全面开展事业单位综合配套改革，一是可以优化财政支出结构，确保政府财政对社会公益事业的投入和支持。如：医疗单位靠自身收入能够达到养班子、养人和满足群众所需的基本医疗服务，改革后财政可取消对医疗单位的投入，转而投入到政府必须要保的卫生监督、疾病控制等公共卫生体系建设上，确保公共卫生服务更好到位。二是机构精简和人员分流可以直接减少财政支出。初步估算，通过对生产经营类事业单位转企、中介服务类事业单位脱钩和行政执行类事业单位的精简压缩以及人员优化聘用，可精减==多个单位，分流人员近====人，年财政事业经费支出同比改革前可减少====多万元。三是通过逐步“断奶”的办法也可减轻财政负担。改革后，有条件的财政全额拨款事业单位按照有关规定开展有偿服务，经费渠道逐步向财政差额补贴过渡；财政差额补贴的事业单位逐步进一步创造条件，向经费自理过渡，这样每年逐步减少财政补贴，最终实现经费自理，真正达到财政减负的目的。
=、有利于提升人员素质，优化队伍结构。事业单位人员素质不高、队伍结构不优的关键原因是事业单位长期远离市场，用人机制不活。通过改革，一方面进一步增强了事业单位用人自主权，单位可以按照事业发展的需求，合理设置岗位，择优聘用人员，分流富余人员，提升队伍整体素质；另一方面事业单位人员进入人才市场后，在同一起跑线上公平竞争，利用市场优胜劣汰的竞争机制，进一步激发人才活力。例如：县建筑设计院原是科研应用型事业单位，原有干部职工==人。去年脱钩改制后，从业人员由原来的==人减到了==人，单位的经济效益和员工的个人收入都成倍增长，呈现了前所未有的发展前景。
=、有利于实现事业单位投资和创办主体的多元化。事业单位垄断经营、政府包办是束缚事业发展的重要因素。现行的事业单位管理体制、运行机制和不明晰的产权制度，严重挫伤了社会资金投身公共事业的积极性。通过综合配套改革，破除社会资金进入公共事业的壁垒，有利于改变政府事业经费支出“捉襟见肘”的局面，有利于事业单位适应市场需要不断扩大服务范围，提升服务质量，满足人民群众对公共事业服务的需求。例如：攸县二中，随着学生人数的增加，原有的宿舍远远不能满足需要。在政府投入和自筹资金都不现实的情况下，他们借鉴外地学校后勤服务社会化的经验，采取有偿转让使用权==年的办法，吸引社会资金===多万元新建了===套学生公寓，解决了====多名学生住宿的问题，大大改善了办学条件。
（二）制约事业单位改革的不利因素
推行事业单位改革，将会对促进事业的发展，这是不容置疑的。但事业单位的组织形态、社会职能、人员结构等情况的特殊性、复杂性，使改革的难度远远大于党政机关机构改革和国企产权制度改革。因此，我们要在充分认识改革的积极影响，坚定改革信心的同时，还要未雨绸缪，理性分析和思考制约改革的不利因素，力求达到改革效益的最大化，风险和阻力的最小化。
=、政策不明晰，条块限制较多。从中央到地方，目前出台的主要是事业单位人事制度改革政策，而综合配套改革仅是探讨性的提法，没有明晰的文件和政策依据。究竟选择综合配套改革还是单一的人事制度改革，难以确定。同时，由于事业单位各自的行业政策不同，上级业务部门对事业单位改革的要求也不一样，干预较多，使地方在统筹规划事业单位改革时，不仅在时间上难以选择，在改革的深度、广度、力度上也难以把握。如：湘政办发[====]==号《关于加强乡镇卫生院建设与管理的通知》规定：“原则上一个乡镇设置一所卫生院，由政府举办，内部要实行统一经营，不得对外租赁、承包或分散经营”；又如：国办发[====]==号转发教育部等部门单位《关于幼儿园教育改革与发展指导意见》的文件规定：“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡镇中心幼儿园，已出售的要限期收回。公办幼儿园转制，必须经省级教育部门审核批准”。再如今年=月==日《某省日报》报道：省教育厅要求，全省教育系统改革要在=月份按照省厅统一部署全面铺开，在此这前各地不能出台与其相违背的政策。这些政策的出台，与我们改革的初步构想有些出入，因此，在实际操作过程中难以把握。
=、改革成本大，财政压力较大。据调查，我县企改时企业有固定资产=.=亿元，改革变现资产=.=亿元，闲置资产变现率==.=%，安置职工=万多人，财政铺底资金====万元。事业单位与企业单位不同，可以变现的资产很少，甚至不能变现，改革成本筹集艰难，人员安置补偿费难以到位。事业单位现有净资产=.=亿元，预计可变现资产=.=亿元，所有事业人员置换身份，参照企业安置补偿标准最高限额为=.=万元，需经费=.=亿元，实际分流人员====人，需支付现金====万元，需要财政蔸底=.=亿元（主要蔸底社会保险），加大财政压力。
=、社会保障配套改革问题复杂。事业单位改革必定涉及富余人员分流安置和人员流动后社会保障的连续与衔接等问题，从很大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。一方面事改业单位和人员对社会保障比较敏感。按现行政策，企、事业单位职工之间工资福利待遇失衡现象较重，企业与事业单位退休人员领取的养老保险金少==-==%（按我县现行的工资福利水平，两者相差===余元），而两者却没有相应的转换政策，心态难以平衡，改革阻力较大。另一方面强制保险推行困难。据调查，==%的==岁以下人员要求置换身份时直接领取安置补偿现金，不愿参加强制社会保险，这样势必影响现有离退休人员养老金的正常支付。
=、未聘人员分流安置渠道狭窄。根据上级有关人事制度改革的政策精神，我县即使按高于==%的标准返聘，仍有近====名未聘人员和参照企业改制人员需进行安置。对事业单位未聘人员安置，省委组织部、省人事厅湘人发[====]===号文件规定：未聘人员安置以内部调剂和转岗为主，保留=至=年的待岗期，并提供=次以上的竞岗机会，待岗期满仍未上岗者自动解除人事关系。从我县的实际情况来看，未聘人员内部调剂和转岗安置有很大困难，在不能简单地推向社会的前提下，人员分流安置是十分棘手的热点、难点问题，稍有不慎，就会造成社会动荡。如：我县====年结束的乡镇“七站八所”事业单位改革，分流近===名站所工作人员，但由于大部分人员没有得到妥善安置，致使现在*不断。
综上所述，我们认为在事业单位改革过程中应注意这样几个问题：一是要坚持正确的目标导向。促进社会事业健康协调发展，是改革的根本目标，所有的改革措施都应服从和服务于这一根本目标。减人和减负是问题之一，但不是最主要的问题。如果陷入减人减负的怪圈子，事业单位改革难以成功，甚至会引起不必要的乱子。二是改革方案要统筹兼顾各方利益，体现过渡性，把改革的力度与社会的可承受度有机结合起来，平稳有序地推进改革。三是要保持平和心态。改革涉及利益格局调整，风险与机遇并存，既不能有急躁冒进、一蹴而就的思想，也不能产生谨小慎微、惧怕厌战的心态。四是要把握好国有资产保全、人员安置、社会保障等几个环节。尤其是人员安置关系到社会稳定和发展的大局，在当前中央把再就业工程摆在很重要的位置的情况下，采取积极的措施促进未聘人员再就业是改革的关键。五是要防止过度市场化。比如：义务教育、公共卫生等事业，政府必须要保证其健康协调发展。六是由于事业单位分类不同，改革的内容、重点、方式和目标也不完全相同，因此，在改革的推进方式上，应以部门自主推进为主，政府主要是统一部署、领导组织。这样有利于探索经验，减少风险，有利于因地制宜，开拓创新。
★ 试点工作实施方案
