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论文摘要：近年来，随着人口老龄化的快速发展以及由此引起的各种问题的出现，老年人的养老问题，尤其是农村老年人的养老问题受到了社会各界的厂泛关注，但政府和社会对农村老年人社会保障权益的重视程度还不够。因此，保护这一越来越庞大的社会群体的合法权益，建立完善的农村养老保障制度，已经成为政府和社会迫切需要解决的问题。
一、农村养老保障的基本现状
1.家庭养老占据着农村养老保障的主体地位
目前，我国农民养老所采取的主要方式仍然是以“孝文化”为核心、以血缘关系为纽带、以自我保障和家庭保障为基础的养老模式。但是，这种养老方式随着家庭结构的小型化、土地保障功能的弱化以及人口的老龄化趋势而受到越来越多的挑战。
2.养老保险覆盖面窄，保障水平低
养老保险是指从1991年开始，民政部门有组织地对农村实行的试点养老保障模式，但是，只有很少一部分农村老人享受到了这种养老保险。现阶段我国农村的养老保险是以“个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家给予政策扶持”的缴费情况。实际上，由于大部分农村集体经济发展滞后，集体没有足够的经济实力为农民缴纳养老保险，普通农民很难享受到集体的补助。因此，目前的农村养老保险根本不能解决农村老人的养老保障问题。
3.农民工以及他们家里老人的养老保障日益成为一个巫待解决的社会问题
数量庞大的农民工相继涌向城市，造成了越来越多的留守儿童和留守老人，许多农村老人不但没有得到应有的照顾，而且还在继续地尽着本该父母尽的义务。另外，农民工为城市的现代化建设做出了卓著的贡献，却没有享受到城市居民所拥有的种种社会保障。农民工远离土地、远离亲人，却没有享受到起码的劳动福利保障，尤其是女农民工没有生育子女的福利保障，农民工子女由于没有城市户口和经济条件的限制，不能和城里的孩子一样接受良好的教育，这种教育上的不公平让农民工子女在今后的发展和市场竞争中更是处于劣势。如此艰难的生存与发展环境，使农民工没有精力去考虑，也没有经济实力去购买养老保险，农民工的养老保障问题已经成为一个巫待解决的社会问题。
4.养老保险基金过于分散，管理费用高
养老基金有县级财政统一管理，财务制度滞后，高素质的财务人员缺乏，数量太小并且还经常出现基金挪用的现象；农村合作医疗基金管理混乱，中间环节太多，关键时候资金不能及时到位，运营效率太低；农村保险业务发展缓慢，保险机构管理不合理，部分乡镇工作出现了断档；农村养老保障工作存在着许多制度层面和实际操作方面的问题，有待各级决策部门随着社会主义市场经济的发展不断地进行制度层面的改革和实际操作技术方面的提高。
二、加强农村养老保障建设的重要意义
农村养老保障，涉及农村居民的切身利益，关系到农村社会的稳定，直接影响社会主义新农村的建设和全面小康社会的实现。因此，加强农村养老保障建设，建立与我国国情相适应的较为健全的农村养老保障体系，有以下四方面重要的意义。
1.是应对人口老龄化的迫切要求
人口老龄化是当今世界各国面临的一个共性问题，而我国人口老龄化问题更加严峻：一是我国人口老龄化是在经济不发达情况下出现的一种现象；二是我国农村人口老龄化超前于经济社会的发展水平，明显高于城镇人口老龄化的速度；三是我国人口老龄化未来发展趋势更加严重。人口老龄化问题将成为中国21世纪最为突出的社会问题之一，因此，我国政府采取了积极措施来应对人口老龄化。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（节选）》中，明确提出要弘扬敬老风尚，营造老有所养、老有所乐、老有所为的社会氛围；积极发展老龄产业，增强社会的养老服务功能；实施爱心护理工程，加强医疗救助、家庭病床等面向老年人的服务设施建设。
2.有利于维护老年人的合法权益
老年人是社会的弱势群体，他们退出了劳动领域，又面临着身体机能的逐渐衰弱，如果社会各方面不能为他们提供相应的养老保障，那么长寿对他们来说将不是一件幸福的事情。建立健全的农村养老保障体系，就能为农村老人提供物质保障和精神保障，实现对老年人的人文关怀。
3.有利于打破“养儿防老”的传统思想
中国是世界上人口最多的国家，人口问题尤显突出。联合国统计资料显示，全球人口达到61. 37亿，其中发达国家人口仅占19%,欠发达国家占81%,中国人口占世界总人口的21%.为了控制人口数量，提高人口素质，中国政府在20世纪80年代初就把实行计划生育作为我国的一项基本国策并加以贯彻实施，而农村计划生育工作一直是这一政策实施的难点和重点，由于农民“养儿防老”思想根深蒂固，二胎、多胎现象还普遍存在。因此，加快建立农村养老保障体系，为农民的养老问题提供制度保障，解除农民在养老问题上的`后顾之忧，有利于控制人口数量和提高人口质量，促进人口工作的快速发展。
4.有利于全面实现小康社会
根据中国人口信息研究中心的预测，农村人口老龄速度以及老龄人口绝对数远远大于城市，这将是对我国农村养老保障建设的巨大挑战。如果这些数量庞大的老年人享受不到相应的社会保障权益，要实现小康社会只能是一句空话，而农村人口占中国总人口的绝大多数，没有小康农村就没有小康社会。因此，要建立全面的小康社会，建立农村养老保障就成为我国政府和社会义不容辞的责任。
三、加强农村养老保障建设的构想
1、端正思想认识
目前，农村养老保障存在三种错误认识：其一，认为农民“有土地就有保障”,将农民承包的土地视为特殊的养老保障机制，进而忽略了建立农村养老保障体系的必要性。事实上，农村居民特有的土地保障面对养老、失业、疾病等高速积累的风险正在弱化。其二，认为国家并未对农村居民有过社会保障的承诺，因而，也不应该像对待城镇居民那样给予社会保障，这其中当然也包括养老保障，这种观点将社会保障看成是城市居民的专利品。事实上，政府是城乡人民选举产生的公共政府，农民当然应该从政府那里取得公共福利。因此，“无论是从社会保障制度天然追求公平的属性出发，从政府与国家财政的公共属性与法定职责出发，还是从整个社会的和谐发展出发，为农村居民建立社会保障制度都应当不是事先契约的规定，而是发展进步的必然。其三，认为农村居民的养老问题可以依靠商业人寿保险来解决，这种观点是不符合我国农村经济发展的实际情况的，因为商业保险的营利性，决定它更倾向于有较高收人的社会成员，农村居民收人水平显然还达不到这一水准。因此，端正思想认识，转变观念，就成了我国农村养老保障建设的关键环节。
2.政府要高度重视
各级政府都应该认识到：经济发展是硬道理，但是，经济发展并不是工作的最终目的，经济发展仅仅是手段，最终目的是人的发展。各级政府应该关注人的生存与发展这一社会发展的核心问题，把农村养老保障作为一项重要任务来抓，加大向广大农民宣传农村养老保障知识的力度。只有农民真正认识到了农村养老保障的重要性和好处并积极身体力行，农村养老保障工作才能在广大农村顺利开展，农民才能真正从农村养老保障中得到好处。
正如郑功成教授所言：”尽管国家不能按照城镇职工的办法来建立农村居民的养老保险制度，但若对农村养老问题视而不见，则肯定会酿成巨大的社会风险。因为农村人口老龄化是一个客观的趋势，农村老年人对社会化养老保障的需求是一个客观事实。因此，国家可以重新研究面向农村居民的养老保险应对之策，却不应当停滞农村养老保险事业的发展。在当今社会，分享经济社会发展成果也是老年人的权益，将农村养老保障建设视为一种负担的认识，不仅不符合社会保障制度的天然属性，而且也与“以人为本”的科学发展观的精神实质相违背。纵观各国养老保障的实践发展，我们可以发现，尽管政府不能承担社会保障建设的全部责任，但是，政府作为一个国家社会保障建设的责任主体地位是不可动摇的。
3.加强立法力度
立法先行是现代社会保障制度在各国实践中表现出来的首要规律，所谓立法先行是指，先有社会保障立法，于后才会有社会保障项目的具体实践，是通过社会保障立法来确定社会保障制度。立法先行，既表明了政府在建立社会保障制度时审慎而负责任的态度，同时也是充分汇集国民或绝大多数国民在福利方面的意愿表现。目前，涉及到农村养老方面的法律主要有《中华人民共和国老年人权益保障法》和《婚姻家庭法》，这远远不够，应加快制定《养老保险法》，并在该法中对农村老年人的养老问题进行明确的界定。另外，各级政府要根据当地实际情况，确定政府、集体以及个人三方缴纳资金的具体数目，规定具体的缴纳方式，必须专款专用。如果哪方没有按时缴纳责任范围内的资金或者挪用资金，都要承担相应的法律责任。农村养老保障建设要纳人法律轨道，让农村居民无条件参加社会保险，政府和集体也明确责任，从根本上为农村养老保障建设提供制度保证。
4、倡导和鼓励农民购买商业保险
商业保险又称金融保险，是相对于社会保险而言的，是一种较高的投资受益保险，较为富裕的农民可以购买商业保险。由于中国社会医疗保险运行时间短，个人支付的费用比较高，如果经济条件不是很好的人遇到一些大病就要背负大量的债务，而商业医疗保险就可以承担大部分费用。因此，政府应该向农民加大购买商业保险的宣传力度，引导农民靠自己的勤劳和智慧为自己的老年生活储备基金，提高自我养老意识。
5.实行城镇基本养老保险制度
随着城市化的发展，越来越多的农民脱离农业来到城市，为城市的发展作出了巨大贡献，却没有享受到城镇职工所享受到的基本养老保障。随着市场经济的发展，他们必将因为知识的贫乏而在市场竞争中处于劣势，他们享受的待遇与他们作出的贡献不成正比，必将产生新的社会不公平，这不符合我们国家兼顾“公平与效率”的分配原则，最终必将影响社会主义和谐社会的建立和发展。因此，让脱离了农业的农民直接享受城镇基本养老保障，是维护社会稳定和构建社会主义和谐社会的必然要求。
6.建立社会化、多层次、多样化的养老保障体系
“社会保障模式是指在不同的社会保障理念影响下，各国社会保障制度内容、水平、运行机制具有不同特点，社会保障模式事实上是由社会、经济、政治、历史文化发展决定的。”当前我国农村养老保障模式的选择也应当遵循上述规律，既要坚持与经济社会发展水平相适应原则，又要坚持与我国历史文化传统相符合的原则，同时还要坚持与人民群众的实际需要相一致的原则。因此，我们国家应该在农村建立社会化、多层次、多样化的养老保障体系。
我们所说的社会化养老，是指农村的养老主要靠社会，包括国家、集体、个人和社会保险等方面，为老人提供经济保障以安度晚年。“建立社会化的养老保险制度不仅是必要的，而且是社会发展进步的重要标志。社会养老保险制度在所有工业化国家和大多数发展中国家得以建立和持续发展的事实，应当能够打消中国对这种制度的必要性的疑虑。尤其是在进人老年型社会后，通过民主方式形成的公众意愿也会促使社会化的养老保险制度不断得到改善。”目前，在我国建立社会化养老保障体系，关键是要改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给予政策扶持”的原则，由于农民经济生活相对贫穷，政府应该对农村养老保险给予一定的财政支持。从长远看，这是我国农村养老保障制度未来发展的趋势和核心任务，只有这样，才能从根本上解决我国农村养老保障问题。
我国是一个地广人多的国家，特别是东、中、西部地区发展不平衡，决定了我国只能建立多层次、多样化的养老保障制度。首先，“孝文化”是中国传统文化的一个重要组成部分，家庭养老不仅给老人的生活提供了物质保障，而且还有利于老年人享受天伦之乐，因此，家庭养老，现在以及将来都是我国农村养老保障的主导方式。然而，随着经济社会的发展，正如马克思所言：“随着人类由农业社会进人工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”囚我们不能把家庭养老作为养老保障的惟一依靠。其次，经济文化发展水平不同的地区甚至同一地区的老人，也不可能享受完全一样的养老保障，因为这种做法违背“效率优先”的原则，容易导致“平均主义”,不利于社会主义市场经济的发展。
要积极建立农村老人的照顾服务体系。政府、集体和个人共同出资建立敬老院或托老所，并进行严格而规范的系统化、人性化的管理。外出打工的农民工没有时间照顾家里的老人，可以适当出一部分钱放心地把自己的老人送往敬老院或托老所接受照顾。孤寡老人，根据具体情况可以由国家或集体出钱，把他们送往敬老院或托老所接受照顾。鼓励农民积极兴建合作医疗，改进农村医疗设备，提高农村医疗人员的综合素质，完善医疗服务网络，让农村老人看得起病，并且有病能及时得到救治，健康快乐地安度晚年。要关注老年人的精神生活，建立适合老年人生活的娱乐设施、健身设施及其他文化服务设施。
7.加强和完善最低生活保障制度
农村养老保障制度的建立为农村老年人的生活提供了良好的保障，但是，每个农民的综合素质和各方面情况都是有差别的，仍然有一部分农民还难以维持其基本生活。比如在社会主义市场经济条件下，确实存在着缴不起养老保险的少数农民、伤残的孤寡老人、子女实在没有能力赡养的农村老人，对于类似于这样的农村老人，如果政府不给予关心和经济上的帮助，他们的生活是很难得到保障的。因此，我们要加强和完善最低生活保障制度，为农村老人的生活保障提供最后一道防线。
试论新时期我国农村养老保障建设探析
试论新时期我国农村养老保障建设探析作者：赖吉盛
论文关键词：城乡分割 农村养老保障 家庭保障
论文摘要：随着市场经济体制的全面建立，我国农村经济社会结构发生了重大变化，在农村，传统的家庭保障与土地保障已不适合农村经济社会发展的需要。因而建立农村养老保障制度刻不容缓。但是整体而言我国农村经济社会条件相衬落后，当前建立现代意义的农村社会养老保障制度不够现实。造成此困魔的主要原因是长期的城乡分割政策，而要走出此困境，必须创造城乡整合的社会经济条件，以促进农村传统养老保障模式向现代社会养老保障模式转型
一、我国农村养老保障建设的困境
随着市场经济体制的全面建立，我国农村经济社会结构发生了重大变化，农民面临的风险增加，抵御风险的能力弱化。在农村，传统的家庭保障与土地保障已不适合农村经济社会发展的需要，因而建立农村养老保障制度刻不容缓。建立完善的农村社会保障制度，不仅是解决“三农”问题的关键，也是建设社会主义新农村和建设社会主义和谐社会的重要内容但是整体而言，我国农村经济社会条件相对落后。当前建立现代意义的农村社会养老保障制度不够现实。
（一）农村家庭养老保障与土地保障受到挑战
1.家庭结构变化的挑战。我国农村家庭结构不断简化，规模不断缩小。农村家庭规模为3.80人，农村家庭规模为3.58人。下降了5名%.家庭规模的缩小，必然伴随着我国家庭代际关系的变化。在65岁以上老人户中有76.21%的户是一个老人或两个老人与其子女或亲属在一起生活，只有一对老夫妇生活的户占11.27%r,有10.73%的户为单身老人户，老年人与未成年生活在一起的为1.5%.这些变化，对我国农村传统的家庭养老模式提出挑战
2.人口老龄化的挑战。19，我国农村0--14岁人口占总人口比例为25.4% , 65岁（含65岁）以上老年人日占6.9% , ，我国农村0-14岁人口占总人口比例为21.95% , 65岁（含65岁）以上老年人口占总人口比例为9.550l0,以上数据表明我国农村社会向老年人口类型转变的进程加快。从发展趋势看，我国农村的老龄化问题比城镇更加突出。这是因为，随着城市化，大批青年向城镇转移，导致农村人口出现迁移性结构失衡。伴随着人口老龄化趋势。农村家庭小型化也在发展。核心家庭的增加，家庭“四、二、一”人日结构的形成、老年人与子女分居的趋势，使传统家庭养老保障功能受到严玉削弱一而观念的更新，农村年轻人赡养意识的淡化和老年人自立意识的强化，越来越多的老年人将逐步转化为依靠社会养老建立相应的社会养老保险制度是农村人口老龄化的必然要求
3土地保障受到自然与市场双重风险的挑战土地是大多数中国农民赖以生存的基础，也是农村养老的最可靠、最基本的保障农村城镇化及乡镇企业的发展以及农村干部非法违规占用良旧建房等，再加上农村人口的绝对增加，使得人均耕地面积不断减少、平均每人经营耕地面积，1990年、1995年、、20分别为2.10,2.17,2.06,1.98亩。远低于世界水平，导致农村劳动生产率低、土地经营效益低，阻碍了土地经背的规模化，削弱了市场竞争的能力。农民增产不增收是最好的证明。另外土地的质量不断下降与频繁的自然灾害都导致了农村土地再也不能保障农民养老。当前农村家庭保障与土地保障受到经济社会等方面的挑战，这些都说明农村养老保障必须由家庭保障转向社会保障
（二）当前农村养老保障制度建设困境
对社会养老保障概念的科学界定以及对西方工业化国家农村养老保障制度建设的经验阐述，有利于我们清楚地认识当前农村养老保障制度的建设困境。
1.社会养老保障的科学内涵。社会养老保障是以社会保险为核心或重点的制度体系，它通过国家立法，由政府出面来推而广之以保障公民老年的基本生活。所谓“基本生活”,是高于“最低生活”的一种生活状态，即不仅仅满足于温饱，还需满足受保者社交、文化、教育等合理的生存需要，并能和其他社会成员分享经济发展和社会进步的成果。社会保险一般由雇主（企业）与雇员分摊保险费，国家为受保者承担最后的责任（对无雇主的个体农民而言，国家承担更多的责任）。社会保险最初在产业工人中推行，而后逐步扩大覆盖面，直至惠及农民，实现“国民皆保障或城乡整合，这一过程是与工业化和社会转型相一致的。”
2.西方工业化国家农村养老保障制度建设的经验总结。
（1）工业化发展到一定阶段，具有雄厚的经济物质实力。西方社会保险的出现是工业化发展的结果，工业化初期还处于资金积累阶段，只能面向城市工人实施社会保险。当工业化发展到中高级阶段时具有雄厚的经济物质实力，这时才实施城乡一体化的社会养老保障制度。
表1中建立农民年金保险时的经济水平数据反映了建设城乡一体化的社会养老保障普通规律。即社会养老保障的建设应与经济发展水平相适应。
（2）社会结构趋向一体化，即城乡整合程度高。二战后，西方各国大都实现了工业化和城市化，英国1951年城市人口比重已达到79%,法国、意大利及北欧国家也基本实现城市化。后起的工业化国家美国1981年城市化率已达到74%,日本1975年城市化率已达76%.在工业化与城市化的推动下，农业从业人员大幅度地减少，农业经营基本实现规模化一与现代化，城乡社会结构趋向一体化。社会结构的一体化内在地包含了社会保障的一体化。另外从表I的一二列数据可知，城乡社会养老保障制度实施间隔时间较长。
3我国农村经济社会现状。
从表2可知。改革开放以来，城乡居民人均收入有大幅度增加。但与表1西方工业化国家建立农民年金保险时的经济水平相差甚远，不仅如此，我国城乡居民收人差距不断扩大。不仅我国农村经济发展水平低下，而且农村结构严重扭曲。众所周知，我国二元社会结构在当前仍相当严重，年城镇人口占全国总人口的比重为30.9%,乡村人口占全国总人口的比重为69.1%与当时西方国家建设城乡整合的社会养老保障制度所要求的农业从业人员比例较低相差甚远
总之，当前我国农村经济社会条件与西方国家建立城乡一体化的社会养老保障所具有的条件有很大距离，所以在我国建立城乡整合的社会养老保障制度不够现实。
二、城乡分割是造成当前农村养老保障建设困境的主要原因
（一）经济的城乡分割是造成当前农村养老保障建设困晚的经济原因
农村养老保障建设需要强大的经济实力作后盾，而我国农村经济落后是不争的事实，所以当前在农村建立现代社会养老保障制度是很困难的。长期的经济城乡分割使得农村养老保障建设缺少经济基础。中国的工业化走的是一条重工业优先发展战略的道路重工业发展所需的巨额资金只能来自农村农业，于是国家采取了财政、金融、工农业产品价格“剪刀差”三管齐下的政策，尽可能多地汲取农业剩余。从1952年一46年间，总共有32465.44亿元资金从农村流入城市。农村不仅要为城市工业化提供资金，而且要为城市人口提供粮油食品。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”、征收农业税与实行粮食统购统销支撑城市毛业发展。改革开放以后，所有这些政策都有所松动，其中不少政策已经废止，但由于原有的经济城乡分割的惯性及改革尚未完全到位，就使得改革前形成的经济城乡分割格局得以维持，某种意义上说，当前的城市发展仍以牺牲农村为代价的。在新的世纪里，农民不仅要面对自然风险，而且要面对市场风险，农民增收缓慢，城乡收人差距继续扩大所有这一切阻碍当前农村养老保障的建设。
（二）各种城乡分割的社会政策是造成当前农村养老保障建设困境的社会原因
当前农村养老保障建设的困境很大程度上与建国初期为适应当时的工业化战略而出台的一系列城乡分割政策有关
1.户口籍管理制度。计划经济体制时期遗留下来的户籍管理制度人为地划分农业户口和非农业户口两大类，画地为牢，圈而治之，阻碍了农村剩余劳力向城市转移。这样必然导致农业从业人日占总人口的比例大，不利于农村养老保障制度的建设。按照国际惯例，农村养老保障制度建设的条件之一就是农业从业人口比例很低，基本上达到城乡一体化。而我国的户籍制度阻碍了我国的社会结构转型，从而增大了农村养老保障建设的成本。
2.劳动就业制度。20世纪50年代形成的劳动就业政策，规定城市劳动部门只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进人城市寻找职业。所有城市就业机会就为城市居民垄断，而国家又统一规定了大大高于农民收入的城市职工工资，就造成并维持了城乡居民之间过大的收入差距。当然，城市居民的食品、住房、燃料、水电等优待还没有包括进去。这必然导致农村从业结构简单，农民只能束缚在土地上，其养老保障只能是土地保障与家庭保障。城乡分割的劳动就业制度的凝固化以及国民对其观念反映，造成当前农村养老保障建设困境。
3.社会保障制度。我国的社会保障是城乡分割的二元社会保障，即城市劳动者社会保险为核心的社会保障；而农村农业劳动者以家庭保障为主、社会（国家与集体等）救济为辅的保障形式。二元社会保障制度的设计是对二元经济结构的反映，并与计划经济体制相适应的一系列城乡分割的政策一起导致了二元社会格局凝固化，反过来导致了二元社会保障的凝固化。这必然会阻碍当前农村养老保障建设的开展。
各种城乡分割政策将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位不平等的社会集团，因此，只要城乡分割的事实存在，农村养老保障建设就不可能具有城市养老保障的`地位与发展机会，农村养老保障建设就不可能顺利进行。
三、当前农村养老保障建设的政策取向
对于当前是否进行农村养老保障建设的问题，笔者认为，要进行，但不是一开始就与城市一样的社会保障制度，而是为城乡整合的社会养老保障制度建设创造经济、社会等条件。
（一）有步骤地实现农业剩余劳动力转移
邓小平早在改革初期就指出，“大量农业劳动力转移到新兴的中小企业，这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望？”农业劳动力转移不仅是社会结构转型的一般趋势，同时也是提高农业生产率、增加农民收人的客观要求，显然，它是在农村推进现代化社会保障事业白自必要条件之一。为加快农业剩余劳动力转移的步伐、加强乡镇企业吸纳能力，必须堆动乡镇企业依托小城镇发展，通过城市化进行。同时，城市改革也应加大力度，以适应更多的农民进城的需要。
（二）深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，切实提高农民收入，增强农民参与现代社会养老保障制度的能力
邓小平在进行农村农业改革时曾指出，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个一飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”发展适度规模经营，既有利于壮大集体经济实力，又有利于提高农民的经济收人，从而保证在农村推进社会养老保障制度建设的经济来源。
（三）国家财政大力支持农村、农业发展
根据有关指标，我国的工业化已达到中期发展阶段。在这一阶段，按国际惯例，应是_「业与农业平行发展时期、并随着u业利润的提高，加大工业积累对农业的反哺这时国家财政对农民采取倾斜政策，以加快农业人员实现平等收入与生活待遇。只有这样，在农村建设社会养老保障制度，实现城乡整合的社会养老保障才有可能
当前我国农村人口仍占总人口绝对多数，工业化与城市化水平还比较低，还有大批农业剩余劳动力需要向其他产业转移；农业生产效率还比较低下，小型的、平均式的家庭联产承包责任制还是目前农业经营的基本形式，规模经营所占比例还很小；国家尚未改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略，更谈不上以工业利润反哺农业、以国家财政支持农村社会养老保障事业。在这种情况下，农村推行现代社会养老保障制度是不现实的。勉强推出的举措亦是不规范的，且难以继续的。摆在我们面前的急迫任务是，创造在农村推行现代社会养老保障制度的城乡整合的社会经济条件，以促进农村传统养老保障模式向现代社会养老保障樟式转型
赣州市农村保障房建设工作实施方案
(赣市府办字〔20XX〕80号)
根据市委、市政府工作部署，为推进全市农村保障房建设，特制定本实施方案。
一、指导思想
全面贯彻党的会议和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻国家总书记系列重要讲话精神，以及国家总书记对江西工作提出的新的希望和“三个着力、四个坚持”的总体要求，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，紧紧围绕省“五年决战同步小康”战略部署，按照市委、市政府全面打赢脱贫攻坚战的工作要求，着力推进全市农村保障房建设，切实解决农村最困难群众的基本住房问题，为努力实现“两不愁、三保障”的工作目标，与全国同步进入全面小康社会奠定坚实基础。
二、目标任务
到20XX年底，通过“交钥匙”工程的形式，由各县(市、区)组织所辖乡(镇)政府，统一规划建设一批农村保障房，解决农村最困难群众住房保障问题。
三、主要政策
(一)实施范围。
农村保障房建设实施范围为全市所有行政村。
(二)实施对象。
贫困户中的无房户或危房户，且确实需要政府兜底解决住房保障的特困人群。
(三)安置模式。
农村保障房建设采取四种安置模式：一是在中心村集中新建保障房安置;二是在村小组相对集中新建保障房安置;三是通过盘活置换方式，采取购买闲置的安全农房或对闲置校舍、厂房、村部等房屋修缮改造进行安置。
符合五保条件的动员进入敬老院居住。
(四)建房标准。
从农村实际出发，充分考虑农村住房基本功能齐全，严格控制建房面积和标准。
1. 面积标准。
家庭人口在2人及以下的.，每户住房建筑面积控制在35平方米左右;家庭人口在3-4人的，每户住房建筑面积不得超过50平方米;家庭人口在5人以上的，每户住房建筑面积原则按人均15平方米建房。
新建的农村保障房层数为一层。
2. 质量要求。
农村保障房建房质量要高于一般农户自建房标准。
房屋地基要扎实，承重墙采用240墙，门窗有过梁，非框架结构农村保障房必须要有构造柱。
水泥、钢筋、砂浆、砌砖和抗震设防等要符合有关国家规范要求。
3. 装饰装修。
统一农村保障房外立面装饰，力求经济、简洁、美观，体现客家特色风格。
室内进行简单装修，铺好水泥地面，内墙面粉白，户内安装木制门，入户安装普通防盗门，安装符合国家标准的铝合金窗、照明灯、卫生洁具，水、电表分户计量。
配置柴气两用灶，统一采购配套桌椅床。
(五)资金筹措。
整合资金用于农村保障房建设，农村保障房安置对象在享受中央、省农村危房改造、移民扶贫搬迁补助资金外，剩余不足资金由市、县财政按照4:6的比例解决。
同时，整合新农村建设、农村饮水安全、农村电网改造、农村公路建设、农村环境综合整治等涉农资金，支持用于农村保障房建房点基础设施建设。
四、实施步骤
(一)调查摸底阶段(20XX年7月15日前)。
各县(市、区)组织相关部门和乡(镇)人员深入村组，7月15日前完成调查摸底，确保对象真实准确，并登记造册，建立台账。
调查摸底情况须经县(市、区)主要领导和分管领导签字确认。
对调查摸底情况由各县(市、区)组织乡(镇)交叉核实，户户核查到位，市对县进行抽查复核。
(二)组织实施阶段(20XX年7月-10月)。
各县(市、区)要科学制定农村保障房建设实施方案，及时将任务细化分解到各乡(镇)、村。
同时，按规定落实好有资质的建筑施工队伍。
7月底前，各县(市、区)农村保障房必须全面开工建设，10月底前房屋主体、装修及相关配套基础设施基本完成，20XX年底前搬迁入住。
(三)考核验收阶段(20XX年1月底前)。
农村保障房建设任务完成的县(市、区)要先进行自查自验，并形成自查报告报市农村保障房建设领导小组办公室。
20XX年1月，市农村保障房建设工作领导小组办公室组织开展年度考核验收工作，考核验收结果将进行全市通报。
五、工作要求
(一)严格审批程序。
农村保障房安置对象审批、认定工作要坚持公开、公平、公正原则，并按照农村危房改造对象审批要求，实行农户自愿申请、村民会议或村民代表会议民主评议、乡(镇)审核、县级审批的操作程序。
同时，要建立健全公示制度，保障房安置对象基本信息和各审查环节的结果必须在村务公开栏公示，实行全过程阳光操作，全面接受群众监督。
(二)科学规划选址。
农村保障房选址必须符合村庄建设规划和土地利用规划，尽量选在区位好、人口集中、交通方便地方，以利于水电路配套，降低基础设施投入。
同时，还要做到“两避开”，即避开洪水淹没、滑坡、山洪、泥石流、地震断裂带等地质灾害多发地段，避开各类地下资源采空区和重度污染区，确保安全建房。
编制保障房建设规划，对保障房及配套的水、电、路设施进行合理安排。
(三)强化质量安全。
农村保障房建设要严格执行建筑工程相关技术规范，依法选择有资质的施工队伍承担，承揽农村保障房建设项目的施工单位要对质量安全负责，并对所建房屋承担保修和返修责任。
各县(市、区)要强化各方主体责任，加强建房质量安全监督与巡查，在新建房屋的规划选址、地基基础、主体结构等关键施工阶段，应及时到现场逐户进行技术指导和检查，发现质量安全问题要当即告知乡(镇)及施工队伍，并提出处理意见和做好现场记录，督促抓好整改，确保新建房屋竣工验收合格。
各地要做到安全施工，文明施工，防止发生安全生产责任事故。
(四)规范档案管理。
各县(市、区)要按照农村危房改造农户档案信息管理的要求，完善农村保障房安置农户纸质档案，实行“一户一档”，做到专人管理、资料齐全、制度规范。
在此基础上，建立健全农户纸质档案表信息化录入制度，确保农户档案及时、完整、准确录入国家农村危房改造信息系统。
各地要按照住房城乡建设部有关绩效评价和农户档案信息公开的要求，加快农户档案录入进度，提高录入数据质量，加强对已录入农户档案信息的审核与抽验。
(五)规范后续管理。
严格执行“一户一宅、建新拆旧”政策，对选择农村保障房安置的特困户，各地要与农户签订拆旧协议，并积极帮助搬迁入住新房的特困户拆除旧宅。
政府统建和闲置房屋置换的农村保障房，产权归属于村集体所有，由所在乡(镇)、村负责后续长效管理，并负责日常维修管理费用。
各县(市、区)要探索并完善农村保障房管理办法，建立特困户进入与退出机制，形成规范长效管理制度。
六、保障措施
(一)加强组织领导。
成立全市农村保障房建设工作领导小组，由市委常委刘建平担任组长，市政府副市长孙黎明、黄金龙任副组长，市委农工部、市扶贫和移民办、市财政局、市城乡建设局、市城乡规划局、市国土资源局、市民政局、市交通运输局、市水利局、市环保局、市审计局、赣州供电公司等相关部门为成员单位，办公室设在市城乡建设局(简称“市农保办”)，并从市委农工部、市扶贫和移民办、市城乡建设局、市民政局、市国土资源局中抽调工作人员脱岗集中办公。
各县(市、区)也要成立相应的组织机构，配齐工作人员，建立健全工作机制，加强对农村保障房建设工作的组织领导。
市、县两级财政要足额保障工作经费。
(二)明确工作职责。
切实落实“县主体、乡统建”责任，各县(市、区)、赣州经济技术开发区是农村保障房建设工作的责任主体，政府主要负责人是第一责任人。
各乡(镇)人民的政府是实施主体，具体负责农村保障房组织实施工作。
各有关部门各司其职，各负其责，密切配合，抓好政策衔接，形成工作合力。
农工部负责整合新农村建设等项目资金用于农村保障房建房点基础设施建设。
城乡建设部门负责牵头组织实施农村保障房建设工作，具体做好危房鉴定、保障房建设计划安排、建房技术指导、农户档案管理、信息系统录入和牵头组织工程验收。
城乡规划部门负责建房规划选址及建筑风貌管控，指导编制农村保障房建房点规划，督促落实《乡村建设规划许可证》登记发放管理工作。
扶贫移民部门负责对建档立卡贫困户的认定、核实，参与工程考核验收。
国土部门负责解决农村保障房新增建设用地计划指标和“空心房”拆除工作。
民政部门负责农村保障房其他特困户安置对象的调查摸底和认定，对需要进入敬老院的特困对象进行安置。
财政部门负责安排农村保障房资金的筹措和拨付，保障工作经费。
其它有关部门结合各自工作职责做好农村保障房建设工作。
(三)强化督查调度。
建立工程进度报送制度，有效掌握农村保障房建设进度情况，并进行科学调度。
各地要按照统一时间节点要求，认真组织实施，加强督查调度，确保工程如期完成。
农村保障房建设工作纳入精准扶贫攻坚战项目，并列入对县(市、区)精准扶贫工作的考核内容，市农保办不定期采取随机抽查、明察暗访、专项督查等形式，加强巡查指导，确保目标任务完成。
(四)加强宣传引导。
各县(市、区)要采取多种形式，广泛宣传农村保障房政策，引导社会各界积极参与、大力支持农村保障房建设工作，使农村保障房各项政策深入人心，形成良好的社会氛围。
同时，各地要认真听取群众的意见和建议，及时研究和解决群众反映的困难和问题，确保此项民生工程有力、有序、有效开展。
论文摘要：河南省农村养老保障制度正处于一个转折时期。文章对我省农村养老的现状、特点和社会化养老保障体系建设等进行了分析。并对农村社会养老保险模式的设立进行了论证
一、河南省农村老年人养老的现状与特点
在日前经济形态下，河南省农村除了少数发达地区之外绝大部分地区的基本养老模式还是“家庭养老+社会救助供养”,这种状况基本反映了我国农村目前生产力发展水平和社公经济发展水平。
（一）家庭养老是农村养老的主要方式
所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要是经济上供养、生活上照料、精神上慰籍三个方面。家庭养老在我国有着悠久的历史。建国以来农村经济虽然有了很大的发展，社会结构也发生了较大的变化，党和政府努力在农村建立和发展新的社会保障体系，但家庭在养老中的地位并未发生根本动摇，其作用也未为其他养老方式所取代。中国农村家庭养老的特点：一是绝大多数老年人依托家庭养老。二是老年人绝大部分与子女居住在一起，且三代同堂家庭居多。三是“分而不离”家庭多。为巩固保障老人的合法权益，近年来，有些地方采取了行政或法律手段巩固和强化家庭养老，如实行村户挂钩（通过订立公约的形式促使乡镇企业职工赡养父母）、签订赡养协议书（从法律上保证子女对老年人的供养）等。这是在目前家庭供养老人出现困难，而社会化养老制度又未形成的情况下采取的强化家庭养老功能的手段。这种养老方式已与传统意义上的家庭养老方式有所不同还有些地方鼓励低龄健康老人开展老有所为，走积极养老之路。一些乡镇将部分山林、渔塘划给老年人经营，鼓励他们运用丰富的生产经验从事种养殖业，劳动收人作为养老费用。
（二）社会养老为补充形式
经过几十年的发展。河南省农村社会化养老主要有以下形式：
1.五保供养。改革开放前，社会对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的孤寡老人在吃、穿、住、医、葬五个方面给予照顾和物质帮助。五保供养经费，在公社、生产队统一经营时，主要从集体公益金中开支。实行家庭联产承包责任制后，供养五保户的款物。主要从村提留或者乡统筹费中列支。有些地方还从乡镇企业上交的利润或集体经营的项目中提取一定的经费，用于供养五保户或兴办敬老院。政府也从救灾救济款中安排一部分经费。五保供养的标准相当于当地村民的一般生活水平。此外，政府和集体经济组织还对一些不符合五保供养条件的其他贫困老人提供临时救济和最低生活保障。
2.优抚对象中部分老人的优待抚恤。优抚保障是国家对革命事业或国家安全作出贡献的军人及其家庭的特殊社会保障。保障资金主要由各级财政和农民群众统筹负担。
3.农民退休养老制度。一些集体经济比较发达的乡镇或村，从集体积累中列支养老基金，对已进人老年的农民按月支付一定的养老金，建立了范围较窄、标准较低、不很规范的农民退休养老制度。一些地区还对老年人医药费按一定比例给予报销。
4养老储蓄或商业养老保险。随着农村部分居民生活日渐富裕和保险业的发展，一些农民参加了各种形式的农民养老保险。这既可作为未来社会养老保险的补充形式，也可为将来向社会化养老制度转轨奠定基础，缓和老龄化高峰期支付养老费用的困难。
（1）银行部门推行的养老储蓄。对象主要是农民及乡镇企业职工，采取零存整取方式，存取或30年由储户自定。
（2）保险公司开展的独生子女父母养老保险、村干部和义务兵养老保险及其他人员的养老保险。投保方式上可一次性投保，也可分次投保，保险公司在投保者年老时按不同交费标准支付不同标准的养老金。
（3）养老基金会。地方自发成立的养老基金会有二女儿户养老基金会“、”独子户养老基金会“、”老年福利基金会“等几种形式。这些。‘基金会”的资金多来源于个人交纳、国家和集体补助，少数则完全来源于集体拨款。
5.农村社会养老保险。民政部门从1991年开始，根据国务院的决定，在农村经济发达和比较发达地区推行农村社会养老保险试点。其主要做法是，根据农民自愿、在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金帐户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准、交纳标准和支付标准实行多档次。养老保险基金以县为单位统一核算，统一管理，本着安全增值的原则，主要用于购买国债。
二、河南省杜会化养老保障体系的设想
河南省农村未来老年人养老方式，应在继续鼓励老人自养、家庭赡养的基础上，大力推进养老社会化体系建设，并使之与其他养老方式相互补充，各有侧重，共同构筑中国农村未来养老保障体系，使老年人过上健康、幸福、长寿的生活。
社会化养老保障体系应具备五个方面的内容：一是社会养老保险休系；二是老年生活照料体系；三是老年医疗保险休系：四是老年救济体系；五是精神生活体系。由于河南农村老年人人数众多，地域分布广、收人差别大，建立上述社会化养老保障体系也应体现多元化、多层次、多方式、多渠道的特点。
1、社会养老保险体系。社会养老保险是指国家通过立法，采取个人、单位和国家三方出资方式筹集养老基金并为老年人提供经济帮助，保障其基本生活的一项制度，它是我国农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。要逐步建立覆盖农村所有人口的养老保险体系，使农村养老门题从根本上得到解决。同时，按照“共享经济发展成果”的原则；老年人的养老金要随着经济发展水平不断提高和增加。
2.老年人生活照料体系。这是社会化养老保障体系的重要组成部分。具体有两种方式：一种是集中供养方式。主要针对高龄老人及有特殊困难的老人。这些老人随着年龄的`增长，都要经历从能够自理、半自理到不能自理，甚至完全丧失生活能力的过程。他们之中将有部分人住进敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服务中心等场所，他们的起居日常生活照料由这些老年服务机构承担下来，由老人或家庭提供一定的费用。另一种是社区服务方式。对居家养老但需要生活照料的老人，由社区老年服务组织为主提供服务人员进人家庭服务，或提供定时、专项服务。因此，社区老年服务和老年人集中供养机构，进人下世纪将会有较大的发展。
3.老年医疗保障服务体系。这是老年人社会化保障体系的重要组成部分。疾病是老年人的大敌，对老年人的身心健康影响很大。解决农村老年人的医疗保障问题，完全依靠国家是不可能的。应根据国情和农民的意愿，在政府支持下，国家、集体、个人共同投人，建立起多形式、多层次、多类别的医疗保障制度。尤其要鼓励农民互助共济兴办合作医疗，并将它们纳人法制管理的轨道。通过充实医疗设备，完善医疗服务网络，提高医务人员素质，确保农村老年人享有保健医疗，提高老年人健康水平，实现健康老龄化。
4.老年社会救助体系这是社会化养老保障体系的重要补充。相对贫困是人类社会的普遍现象。对生活在贫困线以下的老人，政府应当根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准，提供最低生活补助，并对贫困老人减免相应费税，提供医疗方面的优惠和照顾。继续对孤寡老人实行“五保”供养，确保其生活水平不低于当地村民的一般生活水平。
5.老年精神生活体系。要根据老年人的爱好、兴趣的需要，以乡村化、体育、教育、娱乐活动场所为主。
总之，未来中国农民将建立以家庭养老为基础，社会养老保险和医疗保险为主体，社会救助、社会照料和社会福利服务为补充的社会保障体系。
河南省农村养老保障休系的政策应根据各地区不同的社会经济发展水平来设计，不能够全面地强调集中和统一，应有针对性地设计不同地区的农村养老保障体系。
①对于农村经济相对发达的地区，应考虑逐步地完善社会化养老保障制度，并建立与之相适应的农村健康医疗保险制度，并参考城镇职工的养老保障制度和医疗保险制度来设计此类地区的农村社会保障制度，而且以此为重点来完善此类地区的农村社会保险体系。
②对于经济发展水平一般，人们的收人水平还不是太高的农村地区，应以农村救助制度和农村养老保险制度作为此类地区农村社会保障体系的重点，并根据此类地区农村的特点来设计养老保障制度。
③对于贫困地区和农村养老保障体系，应以农村社会救助为主，等时机成熟，各方面情况有好转以后，再考虑农村养老保险制度的设计、建立和完善。
对于贫困地区的农村养老保障休系的建立，应考虑以农村社会救助为主要内容。当务之急，是制定农村贫困线标准，这个标准可以以市为单位制定统一的标准，也可以以县为单位制定相应的标准。贫困线救济标准的制定应考虑到本地区居民的实际收人情况，同时考虑全国其他各地和全省各地的贫困线标准，对于贫困户家庭的老年人口提供相应的经济帮助。
三、农村社会化养老保险模式设计
社会养老保险制度是农村社会保障体系中第一个推行的制度，具有表率作用，但农村的社会养老保险制度的建立需具备一定的物质条件和社会基础，因此，河南省农村社会养老保险制度应根据现有的环境、条件、特点等实际情况，遵循以下几个方面的原则，实事求是地设计河南省农村社会化养老制度。
1.因地制宜原则
据《河南省统计年鉴》，按当年价格计算的河南省人均国内生产总值7570.2元，按河南省年人均国内生产总值和各市农民人均纯收人，大致可以划分为三种类型：第一类是贫困地区，如商丘、信阳、周口、驻马店，人均国内和平等总值在5000元以下。第二类是经济相对发达地区，其人均国内生产总值在10000元以上，如郑州、焦作、洛阳、三门峡、济源。其它地市界乎于两者之间属于三类地区。同时我们还应参考河南省农村年人均收人与消费水平的情况，遵循因地制宜的原则来制定农村社会养老保险制度。
2.坚持低标准的保障原则
（1）虽然从河南省家庭平均每人生活消费支出、人均收人和储蓄存款余额等几项指标看，已经有了较大的提高，但还不算太高，而且发展极不平衡。因此，从河南省农村经济的实际情况和农村生活需求的特点出发，不宜按城市职工退休后的生活需求来确定农村人口的保障水平，只能是低标准。
（2）在相当长的时期内，河南省农村的生产、交换、分配形式，决定了农村人口在60岁以后仍可创造劳动价值，因而在农村不宜引人城市“退休”的概念，应尽可能挖掘其劳动力价值的时间，农民领取养老保险金的年龄可推至65岁以后。
（3）农村社会养老保险只是基本的保障制度。除此之外，乡镇、村和企业还可根据自己的实际情况自办各种形式的补充养老保障，例如，目前，河南省农村的各个社区都管理着一定数量的集体资金，可以用来建立养老院或抽出一部分资金为本社区的农民投保：同时要大力鼓励个人参加养老储蓄。
3.坚持以个人缴费为主的原则
有人曾经说过：“社会保障不是一个毫无交换条件和随随便便给人好处的计划，它也不是提供好处使受益人从此可以卸下个人责任的计划，它是一个以劳动和缴费为条件、保证维持人们必须的收人以便使他们可以劳动和继续劳动的计划。”由此可见，建立农村社会养老保险体制必须坚持以个人缴费为主。
日前，河南省的企业、事业等单位均以“投保资助”的模式为主进行投保，然而，在河南省农村，在一个家庭里并不存在雇主与雇员的关系，因此，只能依靠个人缴费为主。在以个人缴费为主的基础上，集体可以根据自身的经济条件予以适当补助。补助的比例也不宜作统一规定，标准可以随集体经济状况的变化而变动。当经济状况不好时，补助标准可以下调，当经济状况好转时，补助标准也可以上浮。国家政策扶持，主要体现在对乡镇企业给职工参加养老保险的集体补助，按职工工资总额的一定比例提取，具体做法由地方政府根据实际情况决定。
4.因人制宜原则
因人制宜原则主要体现在以下几个方面：（1）对乡村干部和民办教师实行退休补贴制度。因为农村基层干部带领群众发展经济，脱贫致富；民办教师扎根农村，培养人才，对这部分人实行退休补助金制度，保证其“老有所养”,对稳定农村干部队伍和民办教师队伍很有必要。（2）对“五保”老人的养老补贴。“五保”老人是老年群体中的特殊群体。数量不多，国家应给予照顾。（3）对计划生育先进户的养老补贴。把计划生育与养老保险挂钩，是推动我国计划生育工作的重要配套措施。对以上三类特殊的农村人口群体，其养老补贴是在个人投保和集体资助之外的，因而可以保证他们的养老金高于当地的平均水平。这是因人制宜原则在农村养老保险中的灵活运用，将对农村经济文化发展、社会稳定、计生工作顺利开展发挥独特的作用。
5.有效性原则
针对河南省大部分农村干部管理水平不高、保险机构设置混乱和管辖权限划分不清等问题，在建立农村养老保险时应采取依法、经办、监督独立的办法，建立有效的统管机构，以理顺关系、明确职责、排除干扰，加强农村社会养老保险运行的有效性。县（市）乡两级政府应统一规划管理，由民政部门牵头，各部门分工协作，有计划地、有效地建立农村社会养老保险。
社会发展和各国经验表明，以家庭养老为主的传统习惯己不能适应农村社会经济发展的需要。因此，河南省应尽快建立农村社会养老保险制度。以解决农村老龄人的养老问题。
浅析关于农村养老保障问题的思考
浅析关于农村养老保障问题的思考作者：葛洲 韩蕾
论文论文关键词：农村 养老保障 问题 解决途径
论文摘要：倡导和谐社会，保障问题是基拙。我国农村人口年龄65岁以上的占人口总数的7.5%,这已经超过国际老龄社会7%的比例。城乡非均衡发展战略，二元社会结构的分割造成农村地区的社会保障几乎空白，占绝对比例的农村老年人的养老保障现状的不乐观，给探讨和解决这个问题敲响了警钟。
一、现阶段我国农村养老面临的困境
1.农村轻壮年劳动力的大量涌出，人口流动加剧，直接导致了家庭养老保障能力的下降。随着我国市场经济体制的建立与城市化进程的加快，由农村轻壮年形成的“民工潮”使大量农村劳动力流向城市。许多农民离开农村进人城镇打工或从事其他非农产业，导致农村田地无年轻劳动力照料。老年人受到照顾更加困难，家里留的只是老人和小孩，老人不仅要承受精神上的寂寞感，还要承担繁重的家务，照料年幼的孙子、孙女。养老问题面临很大的冲击。
2.现代家庭规模的缩小，使得家庭赡养老人的负担越来越重。20世纪70年代末开始实行计划生育，使中国人口增长得到了极大的控制。但同时也为养老带来一系列的问题。按政策规定，农村一户如果头胎是女儿，可生第二胎。也就是一户按政策规定只能有两个孩子，农村家庭的子女逐渐减少，家庭小型化越来越普遍，核心家庭的数量日益增多。将来，一对夫妻要赡养四个老人，抚养一个或两个小孩将会是一个普遍的现象。这种“四二一”式的倒金字塔形家庭将给子女实际的经济承受能力带来很大压力，在这样的家庭人口结构下，一旦家庭成员生病，出事故，庞大的医药、护理和营养费用将给家庭带来重大的经济与时间的压力。
3.耕地农民收入太少，“土地养老”功能的弱化对农村家庭养老的冲击。农村经济体制改革和农业结构的调整，大量的耕地被征用，使得农村的人均耕地面积越来越少，农民靠土地获得养老保障面临危机。土地是农民最重要和最主要的谋生手段，也是农村家庭的重要经济来源，现如今，农民拥有的土地越来越少，土地的利用率下降。根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到，全国农民平均来自第一产业的收人比重由91. 5%下降到了57. 2% ,其中纯农业收人仅占总收人的42.9%,其原因来源于两方面：一方面农产品的生产成本有所提高，据统计人均种植业的收人仅是人均消费的1/5,土地收人已无法满足农民的生活所需。另一方面，农村的年轻劳力外流，青壮年投人二、三产业，农村的田地由老人、妇女打理。所有这些都决定着我国农村家庭经济实力太小，承受风险的能力很低，很难独自担当老年保障的重任。
4.敬老养老观念的转变对农村家庭养老的影响。农村年轻一代道德观念的下降，传统的“孝道”不断受到新的价值观的挑战和冲击。现在的农村老年的养老问题决不单单只是经济问题。近几年，农村赡养纠纷不断，子女不赡养老人的情况时有发生。年轻人受外界的生活方 式、价值观念的影响，他们不再像从前那样看重家庭和尽孝道，而更注重追求自己的成功和个人的享受，享乐、炫耀拜金等非理性因素的影响，传统伦理道德观念逐渐淡化，传统孝道观所极 力推崇的尊老、敬老、养老的价值观念也日渐淡薄。另外，农村老人缺乏经济积蓄和稳定的经 济收人来源，子女尽孝的成本日益提高，大量农民子女外出打工，除去自己的基本生活开销，一年也是所剩无几，没脸回家的情况非常多，城市生活成本高昂让他们无法满足自身虚荣的需要，更不能反哺家庭，这也直接动摇了个别子女的养老道德观念。老人与子女之间因养老问题近几年内发生过纠纷的家庭占51. 4%.农村老人的生活状况令人忧虑，理应引起我们的高度重视。
5.老年人平均寿命延长，人口老龄化。根据2月全国老龄办的最新统计，中国65岁以上老年人占总人口的比例已经达14%,比27年前翻了一倍，并且在一个很长的时期内都保持着很高的递增速度，属于老龄化速度最快国家之列。中国是一个农业大国，农村人口占整个人口的60%以上。不难想象，在新的世纪，农村养老问题将是我国最大的社会问题之一。农村养老问题直接关系到中国农村秩序的稳定与农业的可持续发展。
二、解决我国现阶段农村养老问题的建议
1.政府的强力推行是中国农村养老的外在手段
第一，农村养老保障工作首先必须遵循适应农村市场经济发展的需要。必须适应农村劳动力非农化的需要；必须适应农村人口城镇化的需要：必须适应农村家庭人口结构变化的趋势；必须适应农村居民价值观念的.转变，坚持量力而行原则，各级政府通力合作，明确分工。坚持“政府领导，民政主管，部门协作”的精神，同时明确责任，保障资金由地方各级人民政府列人财政预算，由县、市民政部门实行专项理财。
第二，鼓励发展农村家庭养老保障体系，同时发展农村社区养老保障，明确农村养老保障的标准和内容的政策依据，建立监督制约机制。根据统计，20%的城镇居民占社会保障支出的89%,而占总人口80%的农村居民仅占社会保障支出的11%.从人均占有量来看，城镇人均保障费为455元，而农村人均仅为15元，相差30倍。城乡保障待遇的差距主要来源于二元化经济格局、城乡养老保障管理模式的不同。由于分开管理，导致资金的分配的计算有较大差距。对此政府应形成一个统一的城乡基本养老保障管理模式，缩小城乡老年保障的待遇的差距。 第三，加强农村社会养老保险机构和队伍建设，全面提高管理人员的思想素质和业务素质，善于引进优秀的专业人才，充实管理队伍。建立优胜劣汰的用人机制，通过考核，评定等手段择优录取优秀人才。在农村成立村委员会或监督组织，参照《老年人权益保障法》，对老年人的赡养问题实行监督，组织好农村老年人的社区服务。面对农村老年人口数目的迅速增长和家庭养老的弱化，农村养老改革也加快了步伐。从1991年开始，民政部开始有计划地组织农村社会化养老保险改革的试点。到19底，全国已有多个县（市、区）开展了农村养老保险改革试点，有8200多万农民参加了养老保险。应该说，农村养老保险从无到有并初具规模，已取得了很大的成绩。但以上数字对于8亿农民来说仍显比例太小，社会化养老保险对大部分农民来说还是比较远。由于目前我国农村地区经济发展落后，且地区间极不平衡，差异较大，在全国范围内建立统一的农村社会化养老保险制度与现实情况相脱离。
2.法律手段是健全中国农村养老体系的重要保障
我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法，有关农村养老的问题散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等等之中，这种分散的规定方法不仅容易造成彼此的不协调，而且影响到农村养老制度的实施。考虑到中国农村的特殊性和养老保障的复杂性，笔者认为，统一有关的保障法律法规，将有效减少领导干部的随意性操作，促进我国推动和完善农村养老保障体系。
第一，当前我国养老保障资金运作由于拆借现象缺乏有效的法律监督，使资金运作随意性加大。针对这一问题建立起有关法规，杜绝部分领导随意拆借养老保障基金，从根本上防范基金违规运作的发生，使农村养老保障工作更加流畅。
第二，与有关金融部分合力，由国家推出农保基金的优惠政策和保护政策，拓宽基金增值渠道，促使更多的储蓄存款流人农保基金运作。鼓励各市、县、乡、村自主吸纳农产品生产资金，增加资金来源渠道。推出养老保障资金由各级政府按比例承担的政策。
第三、金融部门推行养老储蓄、建立养老基金会、建立农村商业养老保险。对农村独生子女的家庭和双女户的家庭每月发放一定补助，或以一次性奖励的形式用于农村计划生育夫妇的养老保险费用。
3.传统孝道观念的深入人心是中国农村养老的内在动力
老人在对待自己子女不孝顺的问题，由于传统的“家丑不可外扬”的观点，很多不愿意利用法律手段来解决。这就使得法律手段在一定程度上失灵。我们要极取传统文化的合理内核，注意培养敬老观念，将道德教育应放在一个更加突出的位置。尊老爱幼的传统是在华夏数千年历史中孕育、诞生、并传承下来的。历史上，我国的老年赡养是以孝为核心在家庭内部进行的，家庭养老是当前中国农村使用最普遍的养老方式，是老人认为的最完美的养老方式，也是中华民族传统美德之具体体现。它所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。子女孝顺，不仅能让老人晚年的生活有所保障，更使他们精神上得到慰寄。应发挥孝文化道德优势，让农村老人晚年祥和愉快。因此，加强伦理道德教育、倡导养老、尊老、敬老、爱老观念，弘扬传统孝道观念是建设社会主义新农村的当务之急。
要改变传统意义上的“养儿防老”的观点，“儿”,很多农民只是很狭义的理解成儿子，这也是很多农民逃避计划生育的原因，更是大量农村女孩失学的根源，要大力宣传生男生女都一样的思想，改变农村“嫁出的女儿不养娘”的传统观念，营造良好的尊老、助老、养老的社会氛围，真正做到人人尊老。有关资料显示：老年人口的全部经济来源构成中，来自子女供给部分城市占16.8%,农村占38.1 %.这说明子女供养在农村养老中占有重要地位。农村养老的主要经济来源还是来自于子女，因此，传统孝道观念是中国农村养老的内在动力。
改革开放后，社会分层由从前的政治分层越来越倾向于经济分层，二元式经济结构带来的新的社会问题―贫富差距越来越大，城乡发展的不平衡等社会矛盾的突现，提醒我们更应注重社会公平，而广大农民的养老保障问题是最基本最重要也是最难解决的问题。中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议明确指出：构建和谐社会是我们党不懈奋斗的目标，但城乡经济社会发展很不平衡，社会保障体系尚未覆盖城乡居民；因此应扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展。
农村养老保障与养老保险是否有区别，两者究竟有什么区别?
从农民目前的养老方式看，主要有以下几种形式：
第一是家庭养老。家庭养老是以血缘或姻缘关系为基础建立的，它以家庭为基本单位，由家庭成员，主要是年轻子女或孙子女承担年老家庭成员赡养义务。
第二是土地保障。土地既是农民最基本的生产资料，又是其生活保障，具有双重功能。
第三是农村社区养老。这种养老方式只在少部分农村集体经济发展水平比较高的地区以社会福利的形式，提供退休费、举办敬老院、建设老年公寓等。
第四是商业养老保险。这种方式目前也仅在少数发达地区得到一定发展。
第五是农村社会养老保险。农村养老保险的资金筹集是以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”为原则。可见，农村社会养老保险只是农村养老保障中的一种养老方式。
[农村养老保障与养老保险的区别]
关于农村养老保障问题的调研报告
长期以来，我国农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，农牧民游离于社会的保障网外，他们的生、老、病、死基本上由个人或家庭来承担。随着市场经济的不断深入，特别是非农化与城镇化进程的加快，农牧民也同样面临市场风险和程度同等的生活风险，对社会保障的需求也大大提高，而目前以城乡属性分层社会保障的做法既不合理，也不公平。建立和完善农村牧区社会保障制度是全面建设小康社会的需要，本文仅就内蒙古农村牧区养老保障现状、问题进行了研究探讨，并提出了一些建议。
一、内蒙古农村牧区养老保障现状及存在问题
目前全区参加“农村牧区社会养老保险”计划的农牧民人数约有xx万人，还不到全区农牧业人口的7%，而90%以上农村牧区人口的老年保障，几乎全部依靠家庭保障。而随着城镇工业化进程的加快，农村牧区富余劳动力不断向城镇转移，农村牧区面临的人口老龄化压力与日俱增，传统的家庭养老面临挑战，现有的农村社会养老保障制度不能更好的适应当前农村经济社会的发展。
(一)家庭养老功能日渐弱化，农村老年人赖以养老的主要模式受到挑战
一是农村牧区人口的老龄化日趋严重。据抽样调查数据显示，截至xxxx年底，农村牧区人口中60岁以上老人的比重为x%，预计到xxxx年前后，农村人口老龄化的程度将比现在高出2—6个百分点。
二是农村牧区家庭结构日趋小型化。随着计划生育政策的实施，农村牧区家庭结构出现了小型化的趋势。据抽样调查统计xxxx年农村牧区家庭户均人口下降为x人。家庭小型化使农村牧区老年人“养儿防老”的压力增大。这种压力一方面表现为经济供养，另一方面是与父母分开居住，越来越多的老年人独自生活。
三是土地养老功能弱化。家庭联产承包责任制后，农牧民拥有了土地使用权，但没有所有权。这不利于农村老年人利用土地所有权的置换为养老提供一定的保障。由于土地比较收益不断降低，土地在农牧民家庭总收入中的比重不断下降，进一步降低了土地的`保障功能，农牧民难于完全依赖土地实现养老保障。
四是农村牧区劳动力流动的增强，迅速变化的外部环境，弱化了家庭的内聚力，也淡化了孝敬老人、赡养父母的传统观念。
(二)农村社会养老保险制度发展滞后，不能适应经济社会发展的需要
一是农村牧区社会养老保险筹资模式单一。1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，方案中确定的缴费原则是：“坚持资金以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持。”但是在实际操作中，由于欠发达地区的经济基础薄弱，根本无法兑现集体补助和国家给予的政策支持，绝大多数普通农牧民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村牧区社会养老保险实际上是一种强制性储蓄和鼓励性储蓄。既未体现“社会保险”，也未体现“社会共济”，名不符实的“养老保险”使农牧民难以接受和认同。
二是保障水平低。民政部门实施的《基本方案》考虑到农村牧区发展条件的差异，规定了农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元10个档次缴费。但是由于农村牧区经济发展普遍水平低，家庭生活困难，再加上农牧民对农村牧区社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的档次。这样低标准、短周期的资金周转难以达到养老保障作用。
随着计划生育政策的实施，拥有大多数老年人口的农村地区将迅速出现家庭小型化的倾向。而当前我国正在步入老龄化社会，并且未来20年到30年，老龄化高峰即将来临。在老龄化和独生子女的双重压力下，传统养老方式让越来越多的人心有余而力不足，农村老年人养老保障问题正日益突出，在可以预见的相当长一段时间，农村养老问题将是我国最大的社会问题之一。如果解决不好，势必影响到社会稳定和全面建设小康社会的进程。本文拟通过对我市农村老年人养老保障现状的分析，提出几点应对之策，以起到抛砖引玉的作用。
一、我市农村老年人养老保障现状
（一）当前我市农村的基本养老方式。
我市现有农村人口90多万，其中老年人达十二三万之多，和全国几乎所有农村地区一样，我市农村的养老方式仍然是以家庭养老为主，多种养老方式并存。
一是家庭养老。这是当前中国农村使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德之具体体现。这是一种最完美的养老方式，它所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。在现有经济水平条件下及传统文化模式下，家庭养老仍然是我国农村的主流养老方式。
二是集体养老。集体养老就是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。集体养老的形式主要有五保制度和养老院制度。
三是养老保险。面对农村老年人口数目的迅速增长和家庭养老的弱化，农村养老改革也加快了步伐。从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划有组织地组织农村社会化养老保险改革的试点。我市于1992年开始在全市实行农村养老保险制度，应该说，农村养老保险从无到有并初具规模，已取得了很大的成绩。但由于目前农村地区经济发展仍比较落后，且地区间极不平衡，差异较大，在全市范围内建立统一的农村社会化养老保险制度与现实情况相脱离。
四是储蓄养老。依靠平时的积蓄用来防老，在农村仍然有一定的市场。一些农民对养儿防老已丧失信心，他们认为只有钱财是可靠的，因而尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。
（二）农村家庭养老方式面临着挑战
在现代化与经济市场化过程中，农村传统家庭养老方式面临着许多挑战，具体表现在：
一是家庭规模缩小、家庭功能弱化。随着计划生育政策带来的生育率下降，子女减少和居住方式的分离使得子女对老年父母的照料产生了许多困难。独生子女现象的出现使得独生子女父母的养老变得异乎寻常的困难。有调查表明，38％的独生子女父母最担心的是孩子发生意外事故或生病；90%的独生子女父母认为“只生一个孩子对父母未来的生活和养老不利”。他们担心惟一的孩子因工作或其他原因离家远去后，自己的生活没有依靠。家庭的小型化，使得家庭的养老功能弱化，居住方式的代际分离也意味着健康不佳的老年人在经济供养之外还面临生活不便、照料不够、精神苦闷等问题。
二是人口流动加快、代际倾斜严重。现代社会人口流动越来越快，大量农村的年轻人进城打工。迫于岗位竞争压力，使他们无暇顾及在农村的父母；同时，一些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独生子女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，这对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。
三是老年人平均寿命延长、自理能力下降。目前我市许多老人并不具备维持生计的充分收入，他们属于最为脆弱、不受注意和得不到保护的群体。在经济衰退或者经济调整时期，老龄人尤其面临着风险。在农村这种情况更甚。随着农村生活水平的不断提高，老年人的寿命也在不断延长。随着年龄增长（特别是超过 75岁之后），老年人口健康状况有所恶化，患病率、伤残率会上升，自理能力下降，将更多地需要日常护理、生活照料和社会服务。这一切必将加重家庭负担，也必将导致年轻人消极拒养老人情绪的增加。
现实各种因素的结合使传统的家庭养老模式开始瓦解，子女对老年父母的照料和慰藉也不像过去传统模式下那么密集和经常了。随着家庭人口外流，子女在外地学习或工作，两代人只好分居两地。而由于经济市场化所带来的“孝”文化的衰落以及老人自身经济能力的弱小，决定了农村养老质量的下降。
（三）农村社会养老保障制度存在诸多问题
随着农村经济的发展和适应改革开放的要求，我市于1992年开始实行农村社会养老保险制度，对于深化农村改革和维护社会稳定，发挥了一定的积极作用，但也存在着不少问题。
一是农村养老保险覆盖范围太小，社会化程度低，保障功能差。目前我市农村以养老为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，农民由于地区发展不平衡，家庭经济困难，对保险政策不了解，积极性不高等原因，致使参保率太低，社会保障基金调剂范围小，在如何确定福利水平与经济发展的关系方面没有一个具有法律意义上的数量规定。目前全市参加农村养老保险的人数仅为2.3万人，只占农村总人口的2.5%。现在领取养老金的只有850余人，比例小得可怜。正在推行的新型农村合作医疗制度虽然解决部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在保健医疗上的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对农民的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。因此从整体上看，现行的农村社会养老保障无法承担未来农村老龄化高峰到来的冲击。
二是农村养老保障基金难以保证保值增值。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，致使农村社会养老保障资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。
三是失地农民的养老保障问题有待于尽快解决。随着我市工业化、城市化进程的加快和招商引资规模的不断扩大，千百年来被视为根基所在的“土地保障”正遭受日益严重的冲击，耕地被大量征用，大批农民离开了黄土地，变成了务工经商的主力军，由此也带来了一些社会问题。一些土地被集中征用的村庄，农民未来的生活保障问题日益突出，他们一无技术、二无专长，不仅面临着如何择业、就业，增加劳动收入的挑战，而且还存在着怎样养老、有谁养老的后顾之忧，农村人口“老有所养”问题更加突出。尽管建立以失地农民生活保障为重点的新型农村社会养老保险制度工作已被市委、市政府纳入议事日程，并确定为2005年要办的重点工作之一。由劳动保障部门拟稿的《即墨市农村社会基本养老保险暂行办法》（试行方案）已经市长办公会原则通过后，并开始转入模拟试点阶段。但离这一新型农村社会养老保险制度的正式、全面实施还有一段很长的路要走。
（四）其他养老方式局限性太大。集体养老方式存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和村庄经济实力的雄厚，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老认识的多元化。经济发展的不均衡性和农民意识的落后直接影响了集体养老的普及化和规模化。因此集体养老只能作为农村养老的重要补充形式而不可能成为家庭养老的替代形式。储蓄养老虽然在农村还有一定市场，但低利率、高膨胀、天文数字的医疗费以及农民收入的降低，使得储蓄养老已失去太大价值。
二、农村老年人养老问题的对策选择
当前农村养老的确存在很多困难和问题，要解决这些问题并不是容易的事情，但总的来说我们应该从以下角度入手：
（一）通过宣传教育，形成浓厚的尊老敬老的社会氛围
尊老、敬老、养老是中华民族的传统美德，也是儒家学说的重要内涵和范畴。几千年来，孔孟首倡的孝道，历经朝代更迭而日臻完善，成为维护家庭养老的重要根基。改革开放后，一些人极端利已主义思想膨胀，不仅不履行对父母、对老人应尽的义务，反而刁难甚至虐待老人，败坏了社会风气，也给社会带来诸多不稳定因素。因此通过多种宣传工具，采取群众喜闻乐见的形式，大张旗鼓地做好尊老敬老的宣传教育工作，仍有其现实意义。通过这种宣传教育使人们认识到，尊老敬老养老是宪法规定每个公民应尽的义务。老人不仅是家庭奠基人，为社会创造过财富，年老后理应受到尊敬和照顾，不尊重甚至虐待老人于法于理于情皆不容。并通过社会舆论约束，从道义和制度上规范人们的尊老敬老行为，改变过去片面的女儿不养老和重物质轻精神的养老观念，使老人时刻保持心情舒畅，精神愉快，颐养天年。
（二）立法保障老年人的社会经济权利
解决农村养老问题，除了加强尊老、敬老的宣传教育外，在依法治国的今天，还要依靠制度建设。我国到目前没有一部单独的养老法，有关农村养老的问题散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等等之中，这不仅容易造成彼此的不协调，而且影响到农村养老制度的实施。我国法律体系中农村中老年人处于底层：权利少，义务多，尤其需要通过制度建设，使老年人的各种权利得到宪法和法律的切实保障。
（三）全面实行农村社会养老保险制度，强化社会保障职能
据预测，我国到2030年前后将达到人口老龄化的高峰期，那时我国农村老年人口将占总人口的22.29%。随着人口老龄化的到来，农村老年社会保障形势越来越严峻，仅靠传统的家庭养老是难以支撑的，完全依靠国家包下来也是不现实的。只有抓住人口老龄化高峰期到来前的一二十年时间，逐步建立起以国家、社区、个人三方负担、农民自我储蓄积累式农村养老保障制度，才能够有效地缓解白发浪潮的冲击。就欠发达地区而言，建立农村社会养老保险制度必须立足于农民的经济承受能力，坚持低标准，多档次，大保面，以保障老年人基本生活为目的，根据农民个人经济条件自由选择，投保档次不搞一刀切。在资金筹集上，坚持以个人缴纳为主，国家和集体给予适当扶持补助，做到三方合理负担。在保险形式上实行农村务农、务工、经商等各业人员社会保险制度一体化，凡属农村人口，年满20 —60岁的农民均可投保。收取的养老保险基金，主要用来购买国家财政发行的高利率特种债券和按照保值利率存入银行，以确保资金的保值增值，最大限度地发挥保险基金的效益，使农村社会养老保险制度日趋完善，并和家庭赡养相结合，共同促进农村养老事业健康发展。
★ 农村养老调查报告
★ 工作计划构想
