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财政风险的财税法控制
「关键词」财政风险 法律控制
「正文」
一、财政风险概述：
财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超过一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。如立足于社会各个领域的风险都会转移到财政，政府财政是社会最终风险的承担者；准国债规模也不应该太大，不能只看帐面债务，还要看政府各部门发行的债务。财政风险包含内容广泛，既包括财政系统的内部风险，如财政政策风险、财政体制风险、制度风险、管理风险等，还包括社会经济生活中各种不确定性因素引起并转化到财政领域的私人风险和一般公共风险，或称外部风险，如自然风险、政治风险、技术风险、社会经济运行风险和战争风险等。从某种程度来讲，外部风险是无法或者很难控制的，人类生存的世界本来就是充满不确定性的。因此，对财政风险的研究多侧重于内生风险，本文也把财政风险的讨论局限在内生风险的范围内。财政风险的内涵尽管现在对财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一个公认的统一说法，从现有的文献来看，多数侧重于从政府债务的角度来研究，也有的是按照传统的收入、支出、平衡、管理的思路来研究的.，诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等等。[1]
二、财政风险的成因：
从财政系统内部各种不利因素角度来看，这些不利因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调，（2）财政立法滞后且有关法规制定不禁合理，（3）财政管理制度与专项管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共决策过程，（5）事前、事后财政监督不力，（6）政府官员道德问题和职业技术问题。
按照具体财政活动类型划分财政风险，这些风险主要包括：[2] （1）源于收入方面的财政风险。（2）源于支出方面的财政风险。（3）源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资，或资本性投资，这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。（4）源于预算赤字的财政风险。（5）源于国债管理的财政风险。在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能扭转的情况下，国债规模会像滚雪球一样越滚越大。此外，还有（6）政府财政的公共风险；（7）政府财政的制度风险；（8）政府财政的系统风险；（9）官员道德风险与职业能力风险。
从另一个角度来看，财政危险还可以看成信用活动中的危险：[3] 公共部门的受信活动是政府以债务人身份向社会筹集资金，用于财政支出，主要包括以下三种：1、政府向社会发行债券，包括国库券、地方政府债券和国际债券；2、政府借款，主要包括政府职能部门之间的借款、各级政府之间的借款和国外借款；3、财政部门通过金融部门从社会各界以有偿方式吸收的存款，主要包括邮政储蓄和社会保险基金。
具体而言，刘尚希博士曾提出提出第一可能导致财政危机的是金融危机，第二个是养老金风险，第三个是地方财政危机。[4]
三、财政风险的对策：
财政风险可能引发的后果非常严重，动辄随之以社会危机、动荡。于是，防范财政风险也是一个全社会全面的工作，从社会学、政治学、法学、财政学各个方面都需要完善。下面尽从法律的角度，尤其是与财政风险联系紧密的财税法学角度，谈谈对财政风险的控制。
（一）对经济、金融的规范、控制
1.完善经济责任制
2.增强银行独立性
银行的受信活动主要是银行以债务人身份与社会各界进行的信用交易，包括吸收存款、各种借款、发行金融债券等，形成银行的负债。银行的授信活动是指银行根据客户的需要为客户提供融资，形成银行的资产，主要包括信贷、信用证、进出口押汇、贴现等业务。银行的授信活动是银行效益的直接来源，但也会给银行带来损失，形成不良资产，严重的可能导致银行倒闭，引发社会动荡。[5]
然而，众所周知，我国的银行呆坏账比率非常之高，在这样高的呆坏账比率之下，银行体系仍然能够保持稳定，国家声誉起了关键作用，相应地，国有银行集中的不良资产，也必然意味着巨大的财政风险。[6] 从现实考虑，我国银行一旦独立，脱离了国家的声誉保护，不良资产引发的社会动荡的严重性可向而知。两者间这种过分的依赖大大增加了财政风险。故而，应当增强银行的独立性，逐渐进行银行改革：比如，增加商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率。允许商业银行发行长期债券，增加附属资本，确保资本充足率不低于8％。对国有商业银行进行股份制改造，从社会上吸纳资金补充资本，提高资本充足率，减轻财政负担，缓解财政风险。要求商业银行提取充足的呆账准备金，如不能一次到位，应制定时间表，要求逐步到位，以建立呆账核销机制，减少虚假利润，保证商业银行健康发展。同时完善金融资产管理公司处置不良资产的方法和手段，加大处置力度，提高回收率。[7]
（二）完善社会保障体系
加快建立统一、规范和完善的社会保障体系，以缓解社保基金缺口引致的财政风险。关键在于建立稳定、可靠的社会保障基金筹措机制。
1. 完善转移支付。完善转移支付制度的目的是避免困难地区财政危机爆发。财政要加大社会保障支出力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。财政联邦主义对体制的要求则是实现“分级管理”向“分级所有”的转变，将权、责、利有机地统一起来，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。
2.还可考虑适当扩大对社会公众扩大征缴范围，提高征缴率，适时开征社会保障税等。
（三）加强国债管理，完善国债体系
针对财政活动中出现的各种不规范现象，结合财政法基本原则，在国债管理方面给予重视。
1.财政民主原则：财政民主原则要求人民
通过一定得方式对重大财政事项拥有决定权。要逐渐实现民主理财――财政的公共选择机制，比如人代会究竟能对财政支出规模控制到什么程度？预算是不是确实能由人代会审议，并做到公开透明？一年预算，预算一年，这种预算不具有法制性和刚性，法制的控制力对预算的约束力不够。财政部作为行政分支本身也需要制约。加强财政部对显性、隐性债务的调控能力，控制好支出规模。[8]
具体地说，就是进一步深化财政体制改革，合理界定政府职能范围及财政投资行为，完善财政支出政策，优化财政支出结构，硬化预算约束，加强支出管理，完善分税制财政管理体制，建立政府间规范的财政转移支付制度。又如允许地方政府发债，以缓解地方政府资金缺口。[9]
2.财政法定原则：我国目前的国债体系非常简单，法律制度不完善，在实行方面不免不够“依法”（很多复杂情况“无法可依”），只有优化国债结构，丰富国债品种、完善国债期限结构，完善国债法制才能在此基础上，财政法定，加强国债管理，强化国债投资的使用效益。
3.财政健全原则：通过税制改革增加政府财政收入进而减少赤字规模是必要的，但除非出于修改不甚公平且为低效率的现行税制之考虑外，税制改革的重点不应放在提高税率和增加新税种方面，而应放在降低税率并强化税务征管以减少税收收入的流失，以及降低税务征管工作成本方面。[10]
4.财政平等原则：包含着对正义的价值追求，从制度上主要体现一种平等的对待。例如，优化支出结构：在中央和地方间的分配，这一点分税制以来已经改善了很多；在项目和部门间的分配：比如中央财政似乎对基础设施的“软项目”投资不足。[11]
体现之一――教育。对职责之内的九年义务制教育尽义务投资严重不足。例如，相当多的西部地区颇为贫困，农民很少或基本没有现金收入，基层政权靠摊派来维持“民办学校”和自身的生存。
体现之二――农村投入。中央财政似乎漠视了农村仍然是持续的净剩余流出的地区。在县以下金融机构基本被撤裁之后，通过国有或民营金融机构向农村注资资本已不现实，那么通过中央和地方财政向农业、农村和农民提供投融资便利就势在必行，但这一块却恰恰是比较匮乏的。
「注释」
1 参见《规范信用活动防范财政风险》中国人民大学财政金融学院 陈志刚来源《金融时报》（5月11日）《财政风险：研究历程与分析框架》李文钊
2 具体论述参见《财政风险及其定性、定量分析）张志超 4月的《经济学动态》
3 见注1.
4 《财政风险：研究历程与分析框架》李文钊
5 见注1.
6 对中央银行独立性的理论思考霍宏涛《生产力研究》No。4.
7 见注1.
8 参见：财政风险来自政府花钱缺乏制约―《财经时报》
9 见注1.
10 见注2.
11 以下参见北京天则经济研究所一篇报告。
何珊
财税法论文
财税法论文范文一：优化纳税服务
摘要：近年来，全国各级税务部门围绕满足纳税人的需求，不断拓展纳税服务，税收服务不仅在形式上得到丰富充实，而且在质上也有了新的提升和飞跃。
但作为一个由计划经济向市场经济转轨的国家，我国目前纳税服务的研究更多地集中在服务观念更新和服务手段的创新方面，纳税服务的实践还处于低层次、低水平的阶段，因此，如何进一步转变征管理念，优化纳税服务，从根本上提高我国纳税服务的质量与水平，
成为一个迫切需要研究的课题。
本文将从现阶段我国纳税服务的问题进行阐述，并提出解决问题的办法。
关键词：纳税服务 优化 征管
0 引言
纳税服务，是指税务机关依据税收法律和行政法规的规定，以提高税法遵从度和优化税收环境为目标，在征纳双方依法行使征税权利和履行纳税义务的过程中，在税收征收管理、检查和实施法律救济过程中，为确保纳税人依法纳税、
指导和帮助纳税人正确履行纳税义务并维护其合法权益，而向纳税人提供的服务事项和措施的总称，它是现代市场经济条件下税务机关行政行为的重要组成部分，是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。
由在多年的研究、实践中我国的纳税服务工作已经取得了不小的成绩，但是我国目前的纳税服务工作仍然有许多问题亟待解决，表现在以下几个方面：
1 片面强调服务的表层优化，纳税服务“越位”与“缺位”并存
1.1 片面强调服务的表层优化 长期以来，税务部门片面追求硬件环境，既与纳税服务的初衷相违背，又给人民群众造成不良印象和影响，对税收服务工作不利。
1.2 纳税服务“缺位”与“越位”并存 纳税服务“缺位”，是指因税务机关执法不到位或者程序不规范，手续繁杂，致使纳税人合法权益难以得到切实保障或承受不应有的人力、物力和精神上的负担，主要表现在：因税务人员素质不高、
办事效率低下导致纳税人为办理同一纳税事项而多次往返，久拖不决;因税收工作流程不规范，存在程序繁杂、手续繁琐、票表过多的问题，加重了纳税人的负担;因税收法制不完备，使纳税人不能享受同等的国民待遇等。
纳税服务“越位”，是指超越法律规定的义务范畴,越权提供不合法的服务，以及将不属于纳税服务范畴的内容作为纳税服务提供给纳税人，如有的税务部门仍然存在擅自减免税或扩大税收优惠范围的现象;有的税务机关片面强调培植税源的服务，为纳税人跑项目、拉贷款、清债务。
当前我国的纳税服务中“缺位”与“越位”并存的问题大量存在，直接影响了纳税服务实效的发挥。
2 纳税服务机构设置和职责分工不尽合理，纳税服务考核评价机制不健全
2.1 纳税服务机构设置和职责分工不尽合理 现行的机构设置是从便于税务部门管理出发、以对纳税人实施管理和打击为依托的一种管理模式，在这种管理模式下，从而分割了纳税服务职能，缺乏为纳税人提供整体和有效服务的机制，
未能将税收服务提升到税务机关的基本职责和法定职责的高度。
2.2 纳税服务监督考核评价机制尚需完善 目前，对于税务机关的纳税服务质量和效果还没有一套科学、完备、合理、有效的监督考核评价机制。
现有的考评机制侧重于对税收计划完成情况、征管和干部队伍建设的考核，往往那些需由多部门、多环节协调配合解决的涉税事项产生推诱扯皮的现象，纳税服务时效以及质量都难以保证，纳税人投诉报怨时有发生，使纳税服务大打折扣。
3 纳税服务信息化程度不高，没有充分发挥信息化的优势
目前，纳税服务信息化程度不高，服务的手段和方法还很落后，从而使纳税服务实效受到影响。
针对我国纳税服务中存在的问题，按照新公共管理理论和流程再造理论的要求，并积极借鉴其它国家和地区纳税服务的成熟经验，笔者认为应该从以下几个方面来进一步优化我国的纳税服务：
3.1 改革现行征管模式，树立现代纳税服务观
3.1.1 要进一步转变纳税服务观念 要正确认识纳税服务的涵义和本质，树立纳税服务是税务机关应尽的义务的理念，从服务于纳税人的角度来审视整个税收工作，从对纳税人纳税过程控制导向向纳税过程服务导向转变，加快由单纯执法者向执法服务者角色的转换，
将管理和服务有机地结合起来，以服务促进管理，寓管理于服务之中，把纳税人满意不满意作为开展工作、评价工作的标准，把纳税服务作为税务机关贯彻“三个代表”重要思想的一项重要工作抓好。
3.1.2 要实现纳税主体由控管对象向商业客户的转变 基于新公共管理理论，借鉴私营部门“顾客至上”的理念，将纳税人视作税务机关服务的“客户”，按照纳税人的需求提供各类纳税服务，以纳税人的满意程度作为衡量纳税服务优劣的'重要标准。
3.2 建立健全纳税服务机构并合理界定其职责，注重提高税务人员素质 在税收征管改革的信息化、专业化的条件下，按照新公共管理理论和流程再造理论的要求，必须逐步实行税务组织机构扁平化模式。
应突破现有的根据行政区划设置基层税务机关的做法，以纳税人需求为导向来重新构建组织结构，针对特定纳税人的需求和问题，按照经济区划设置税务部门，每个职能部门负责通过最佳的内部结构设置，向有相似需求的一组纳税者提供服务，
减少管理层次和单位数目，提高基层单位和核心管理职能的集中化程度，彻底改变目前组织机构复杂臃肿的状况，实现管理“扁平化”，减少管理层次、压缩职能机构，使得管理组织设置简单、管理程序简化、上层决策贴近实际、信息传递更加流畅，
最大限度地降低管理层级过多导致的高昂监督成本以及协调合作成本，使分工的专业化经济带来的好处得以充分体现。
同时，在职能部门设置上，实行“征、管、查、审”四分离的格局，通过集中征收和体外审理，加强职能部门之间的监督制约，严格执行重大税务案件审理委员会制度，协调“征、管、查、审”之间的工作关系。
要在着眼于未来税收工作发展要求基础上，加大现有税务人员的培训教育力度，应做好教育培训总体规划，创新思路，转换机制，调整重点，改变过去传统填鸭式的单向教育培训方法，加强实用技能培训力度，努力建立学习型组织。
同时，要加强对税务人员的职业道德教育和廉政教育，使牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，切实转变工作作风，自觉遵守税务人员的各项廉政规定和服务制度，很刹吃、拿、卡、要、报等不正之风，树立税务干部公正严明、文明高效的良好社会形象。
3.3 加强信息技术在纳税服务中的运用，推进纳税服务的信息化 提供深层次的纳税服务必须以信息技术的深化应用和加快信息化进程为基础，以便能够在使分工的专业化经济的好处充分得以体现的同时，降低由于信息不对称而导致的协调合作成本、监督成本等交易费用。
因此应积极构建功能齐全、协调高效、资源共享、监控严密、安全稳定的纳税服务系统，提升信息技术的应用水平;应尽快全面运行办公自动化，为系统信息数据畅通运行提供渠道，完善、升级现行软件功能模块，全面运行CTAIS(中国税收征管信息系统)软件，
加强管理维护，确保信息安全，提高工作质量和效率;应加快与有关部门及纳税人的横向联网，扩大信息交换的范围，实现社会信息资源的共享。
要不断完善网上纳税服务工作的保证措施，做到统一规划、明确分工、责任到位，建立相应的网上纳税服务工作考核机制，对信息的发布、更新、维护以及网上纳税服务工作所涉及的各部门进行考核;加强高素质网络管理人才的培养，适应新形势下税收征管的需要;
建设一流的信息数据库，逐步建设税收法规库、制度公示信息库、纳税指南问题库、发票税控信息库、企业资信信息库、纳税记录信息库、行政审批信息库等。
财税法论文范文二：乡镇财政预算执行工作的探讨
一、乡镇财政预算编制与执行工作中的问题分析
(一)预算编制科学化水平较低
第一，乡镇预算编制工作效率不高，预算编制与执行过程中的信息反馈机制存在不合理之处，从而造成预算编制工作中经常会发生交叉现象;第二，乡镇财政预算编制主体的参与积极性不高，并且相关财务人员对资产状况、业务活动以及人员的流动情况等缺乏了解，
浅谈我国财政风险的法律控制
一、财政风险的界定
所谓风险，是未来可能发生的危险。而财政风险是在财政领域，在未来一段时间内可能会发生的危险。目前我国财政界对财政风险的内涵，主要是从财政收支的角度进行界定的，核心问题在于财政的债务承受状况、承受能力以及债务变动对财政收支平衡的危害。结合财政债务变动和中央财政的调控能力，一些学者又把财政性资金在各个部门、各层环节之间的配置结构及 其变动趋势，也作为衡量财政风险的一个重要内容。概括而论，当前我国的基本观点认为，财政风险是指财政收支之间的不平衡关系以及财政不能提供足够的财力维持国家机器正常运转和国民经济良好运行，从而造成社会危害的可能性。就其具体内容，大致可以按宽和窄两个口径划分财政风险。
(一)窄口径财政风险。
即以财政赤字等财政直接负债衡量财政风险，主要指标是《马斯特里赫特条约》规定的“欧元区”成员单位的财政健全标准，即财政赤字不能超过GDP的3%、财政赤字余额不能超过GDP的60%(国内称之为赤字率和债务率)。我国财政赤字占GDP的比例为3%，但我国财政赤字余额占GDP的比重还只有16%，由此而看，我国财政还有一定的举债空间。
(二)宽口径财政风险。
1.所有债务。这一指标主要由以下部分构成：国有金融机构不良资产带来的风险、国有企业及国有资产经营带来的风险、财政投融资带来的风险、外债带来的风险和社会保障支出带来的风险。依照该标准使我国实际的财政风险远大于财政直接负债规模。 2.财力的结构变动。一是财政性资金的横向分布情况，其主要衡量指标是预算内外、体制内外资金的规模和比例关系。其基本观点是预算外和体制外资金过大，意味着财力过于分散，财政的宏观调控能力也因此大大削弱。二是财政性资金的纵向分布状况，其主要衡量指标是中央财政和地方财政收入的规模和比例关系，一般用财政收入占GDP的比重和中央财政收人占财政总收入的比重(即“两个比重”)为标准。其基本观点是，目前发达国家的“两个比重”一般是40%和70%，发展中国家的“两个比重”一般是25%和60%。
二、对财政风险的控制手段之一：法律控制
对风险的处置方式有很多种类，法律控制是其中较为有效和直接的方式，而且对于财政这一关涉到国计民生和社会发展的重要领域，只有通过国家立法并且用法律的手段加以管理，才符合政治管理理论和立法法中规定的要求。
财政风险在各国的表现不尽相同，因此对不同的风险所采取的应对手段也略有差别，本文将从中国现阶段的财政风险的体现，从应然和实际两个角度来看对财政风险的法律控制的表现。
(一)综合债务构成的财政风险的控制方式：调整纳税对象和纳税额
国有金融机构不良资产、国有企业及国有资产经营、财政投融资、外债和社会保障支出带来的风险是当前造成我国财政风险的又一主要原因，特别是国有企业。我国国有企业的现实问题很多，诸如经济结构不合理、高负债率、低利润率，建立现代企业制度的困难，国有企业多余职工的分流和再就业，等等。所有这些问题，无一不与财政有关。政企关系不清集中体现在企业与财政关系不清上，企业改革的各种风险必将形成财政风险。
94年税改后，对于企业所得税方面实现了内资和外资企业的统一，但是在其他很多方面却依然是内外有别。对于国企，国家实质上给予其很多优惠政策，可是他们没有充分利用，反而将这些机会发展成了自己谋取私利的工具。在我国加入WTO后，对于外资企业应该采取国民待遇原则，所以我们要更好地处理两者之间平等互促的关系，在税率的缴纳和纳税对象的选择上考虑多方因素，协调好关系，减少国企引发的财政风险。
(二)财政结构横向层面的财政风险的控制方式：完善预算法
主要是预算外和体制外预算资金过大，意味着财力过于分散，财政的宏观调控能力也因此大大削弱。我国目前的预算体制仍然相当薄弱，因此要加强预算硬约束，统一财政资金管理，实行集中支付制度和政府采购制度。要增强其作为国家财力计划的法律约束力和技术稳定性，严肃预算编制，严格执行预算。目前，我国已经开始部门预算编制试点，试行零基预算编制方法，这是增强预算约束力的有益尝试。之所以会产生如此多的预算外资金，正是因为我们采取的预算编制是综合的，没有分项目细化，从而使得预算在很大程度上无法清晰明确地体现真正的.统筹，在一定程度上为预算外资金的存在提供了“温床”，导致财政风险出现的可能性增加。同时，维护财政资金的统一性也很重要，财政资金的所有权归各级政府，管理权属各级财政部门，由财政部门统一管理财政资金符合财政资金的属性，也是降低财政风险的重要途径。
(三)财政结构纵向层面的财政风险的控制方式：明确中央地方的税收权限
中央和地方的税收权限是一个焦点问题。政府间关系是一种地缘关系，这种关系首先表现为经济上的相互依赖性，其次才是行政权力范围的地缘性。下级政府部门在财政权力上缺乏自主性，因而也就没有责任心，形成了滥用财权，浪费财力的局面。中央和地方的事权划分不清晰，而公共管理中，权、责、利三者是紧密结合的，享有的权利和承担的义务应该大体一致，符合比例原则。我国现行体制下的财政平衡需要兼顾“中央与地方”的纵向平衡和“地方与地方”的横向平衡，这造成了近年来中央政府“结构性剩余”无法弥补地方“结构性赤字”的尴尬。财政体系出现了“两头弱化”的明显特征：中央财政和县乡以下基础财政积弱明显。中央财政以税收的超常增收和辉煌举债才是弥补了其本身财力的不足，但这多少带有“涸泽而渔”的味道;基层财政则是寅吃卯粮，兼有腐朽。
对此，可考虑先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定，在部分省市进行发行地方政府债券的试点，并附以地方财政破产制度。否则中央财政的债务包袱就会重不可抑，中央财政的权威就会逐渐弱化。
(四)国债发行的不合理造成财政风险的控制方式：建立国债专项预算
国债导致的财政风险主要表现为三个方面：一是量大造成的过度风险;二是结构不合理造成的风险;三是使用不当造成的风险。 我国国债增长速度远高于国民经济发展的速度，属超常发展。加之我国国债管理手段落后，国债的使用效率不高，长此下去，势必产生不利后果，形成赤字政府的恶性循环。
对此，应该实行国债专项预算管理，像管理基金一样管理国债，真正发挥国债的应有作用。同时，应该给予地方一定发行国债的权利，但是这种债券的位阶和享有的权利低于中央发行的债券。地方发行国债一方面可以弥补在中央和地方税收不平衡条件下，地方财政的不足，同时地方国债能够有效地用于当地的建设，在发行和推广上容易铺开，带来较多的基建资金;但是发行债券毕竟是作为一种负债行为，从而对地方政府使用这笔资金形成一种有效有力的监督，在间接上也减少了中央对地方政府的失误造成大笔负债而清偿的责任。
总之，通过法律手段来预防和控制财政风险是比较可行和有效的，也是法治社会和财政法治的必然要求，在这方面我们应该大力推进，使我们的财政日益稳健。
「正文」
一、财政风险的界定
所谓风险，是未来可能发生的危险。而财政风险是在财政领域，在未来一段时间内可能会发生的危险。目前我国财政界对财政风险的内涵，主要是从财政收支的角度进行界定的，核心问题在于财政的债务承受状况、承受能力以及债务变动对财政收支平衡的危害。结合财政债务变动和中央财政的调控能力，一些学者又把财政性资金在各个部门、各层环节之间的配置结构及 其变动趋势，也作为衡量财政风险的一个重要内容。概括而论，当前我国的基本观点认为，财政风险是指财政收支之间的不平衡关系以及财政不能提供足够的财力维持国家机器正常运转和国民经济良好运行，从而造成社会危害的可能性。就其具体内容，大致可以按宽和窄两个口径划分财政风险。
（一）窄口径财政风险。即以财政赤字等财政直接负债衡量财政风险，主要指标是《马斯特里赫特条约》规定的“欧元区”成员单位的财政健全标准，即财政赤字不能超过GDP的3％、财政赤字余额不能超过GDP的60％（国内称之为赤字率和债务率）。我国财政赤字占GDP的比例为3％，但我国财政赤字余额占GDP的比重还只有16％，由此而看，我国财政还有一定的举债空间。
（二）宽口径财政风险。
1.所有债务。这一指标主要由以下部分构成：国有金融机构不良资产带来的风险、国有企业及国有资产经营带来的风险、财政投融资带来的风险、外债带来的风险和社会保障支出带来的风险。依照该标准使我国实际的财政风险远大于财政直接负债规模。 2.财力的结构变动。一是财政性资金的横向分布情况，其主要衡量指标是预算内外、体制内外资金的规模和比例关系。其基本观点是预算外和体制外资金过大，意味着财力过于分散，财政的宏观调控能力也因此大大削弱。二是财政性资金的纵向分布状况，其主要衡量指标是中央财政和地方财政收入的规模和比例关系，一般用财政收入占GDP的比重和中央财政收人占财政总收入的比重（即“两个比重”）为标准。其基本观点是，目前发达国家的“两个比重”一般是40％和70％，发展中国家的“两个比重”一般是25％和60％。[1]
二、对财政风险的控制手段之一：法律控制
对风险的处置方式有很多种类，法律控制是其中较为有效和直接的方式，而且对于财政这一关涉到国计民生和社会发展的重要领域，只有通过国家立法并且用法律的手段加以管理，才符合政治管理理论和立法法中规定的要求。
财政风险在各国的表现不尽相同，因此对不同的风险所采取的应对手段也略有差别，本文将从中国现阶段的财政风险的体现，从应然和实际两个角度来看对财政风险的法律控制的表现。
（一）综合债务构成的财政风险的控制方式：调整纳税对象和纳税额
国有金融机构不良资产、国有企业及国有资产经营、财政投融资、外债和社会保障支出带来的风险是当前造成我国财政风险的又一主要原因，特别是国有企业。我国国有企业的现实问题很多，诸如经济结构不合理、高负债率、低利润率，建立现代企业制度的'困难，国有企业多余职工的分流和再就业，等等。所有这些问题，无一不与财政有关。政企关系不清集中体现在企业与财政关系不清上，企业改革的各种风险必将形成财政风险。
94年税改后，对于企业所得税方面实现了内资和外资企业的统一，但是在其他很多方面却依然是内外有别。对于国企，国家实质上给予其很多优惠政策，可是他们没有充分利用，反而将这些机会发展成了自己谋取私利的工具。在我国加入WTO后，对于外资企业应该采取国民待遇原则，所以我们要更好地处理两者之间平等互促的关系，在税率的缴纳和纳税对象的选择上考虑多方因素，协调好关系，减少国企引发的财政风险。
（二）财政结构横向层面的财政风险的控制方式：完善预算法
主要是预算外和体制外预算资金过大，意味着财力过于分散，财政的宏观调控能力也因此大大削弱。我国目前的预算体制仍然相当薄弱，因此要加强预算硬约束，统一财政资金管理，实行集中支付制度和政府采购制度。要增强其作为国家财力计划的法律约束力和技术稳定性，严肃预算编制，严格执行预算。目前，我国已经开始部门预算编制试点，试行零基预算编制方法，这是增强预算约束力的有益尝试。之所以会产生如此多的预算外资金，正是因为我们采取的预算编制是综合的，没有分项目细化，从而使得预算在很大程度上无法清晰明确地体现真正的统筹，在一定程度上为预算外资金的存在提供了“温床”，导致财政风险出现的可能性增加。同时，维护财政资金的统一性也很重要，财政资金的所有权归各级政府，管理权属各级财政部门，由财政部门统一管理财政资金符合财政资金的属性，也是降低财政风险的重要途径。
（三）财政结构纵向层面的财政风险的控制方式：明确中央地方的税收权限
中央和地方的税收权限是一个焦点问题。政府间关系是一种地缘关系，这种关系首先表现为经济上的相互依赖性，其次才是行政权力范围的地缘性。下级政府部门在财政权力上缺乏自主性，因而也就没有责任心，形成了滥用财权，浪费财力的局面。中央和地方的事权划分不清晰，而公共管理中
，权、责、利三者是紧密结合的，享有的权利和承担的义务应该大体一致，符合比例原则。我国现行体制下的财政平衡需要兼顾“中央与地方”的纵向平衡和“地方与地方”的横向平衡，这造成了近年来中央政府“结构性剩余”无法弥补地方“结构性赤字”的尴尬。财政体系出现了“两头弱化”的明显特征：中央财政和县乡以下基础财政积弱明显。中央财政以税收的超常增收和辉煌举债才是弥补了其本身财力的不足，但这多少带有“涸泽而渔”的味道；基层财政则是寅吃卯粮，兼有腐败。
对此，可考虑先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定，在部分省市进行发行地方政府债券的试点，并附以地方财政破产制度。否则中央财政的债务包袱就会重不可抑，中央财政的权威就会逐渐弱化。
（四）国债发行的不合理造成财政风险的控制方式：建立国债专项预算
国债导致的财政风险主要表现为三个方面：一是量大造成的过度风险；二是结构不合理造成的风险；三是使用不当造成的风险。[2] 我国国债增长速度远高于国民经济发展的速度，属超常发展。加之我国国债管理手段落后，国债的使用效率不高，长此下去，势必产生不利后果，形成赤字政府的恶性循环。
对此，应该实行国债专项预算管理，像管理基金一样管理国债，真正发挥国债的应有作用。同时，应该给予地方一定发行国债的权利，但是这种债券的位阶和享有的权利低于中央发行的债券。地方发行国债一方面可以弥补在中央和地方税收不平衡条件下，地方财政的不足，同时地方国债能够有效地用于当地的建设，在发行和推广上容易铺开，带来较多的基建资金；但是发行债券毕竟是作为一种负债行为，从而对地方政府使用这笔资金形成一种有效有力的监督，在间接上也减少了中央对地方政府的失误造成大笔负债而清偿的责任。
总之，通过法律手段来预防和控制财政风险是比较可行和有效的，也是法治社会和财政法治的必然要求，在这方面我们应该大力推进，使我们的财政日益稳健。
「注释」
1 欧林宏：“我国现有财政风险论点及其主要缺陷分析”，www.bjcz.gov.cn/tsnr/bjck/05/t0627_9174.htm ，1月3日查看。
2 赵晓、钟伟：“舒缓财政风险的六个建议”，www1.cei.gov.cn/hottopic/doc/ztad/11021103.htm.
余慧婷
「正文」
所谓财政风险是指财政不能提供足够的财力致使国家机器的正常运转遭受严重损害的可能性。财政风险越大， 也就是国家机器的正常运转遭受严重损害的可能性越大。从这里我们可以看出， 财政风险并不是财政部门的风险， 而是整个国家及政府的风险。但与单位和个人相比较， 财政风险具有一定的隐蔽性。因为财政是以国家政权为依托的， 可以强制地扩大收入来源， 如发行货币、扩征税收等等， 而一般单位和个人却不具备这种能力。只有当这种“强制性”超出了整个国民经济的承受能力的情况下， 财政风险才会显现出来， 并进而变为现实的财政危机。正是财政风险的隐蔽性， 致使财政风险不是动态地化解， 而往往是不断地累积。一旦达到某到临界点， 财政风险就会像火山爆发一样， 突发为财政危机， 并由此演化为经济、政治的全面危机， 引起社会动荡。在中外历史上， 因财政问题而导致政权垮台的例子并不鲜见。历史上孙科政府的垮台， 直接导火索就是由于政府债信的破产而导致的。再如前苏联的解体、东欧的巨变， 最终都是因财政丧失了支付能力所致。没有一个强有力的财政， 就意味着没有一个强有力的政府。在财权分割、财力分散的情况下， 财政承担风险的能力便会弱化， 稍大的经济、社会风险都可能导致财政全面崩溃。而财政一旦出现危机， 其后果是不言而喻的。
有关专家指出，财政监督是规避财政风险的第一道防线。在当前形势下，财政监督就是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家有关财政机关、企事业单位和其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查活动。财政监督是以资金运行为中心的监督，是保障财政收支安全有序运行，使财政职能、职责得以全面有效地发挥。因此，财政监督既包括对有关部门执行财税法规、政策情况的监督，预算收入征收机关和对国库收纳、划分的监督，又包括对企业、事业和机关单位执行财政、财务法规情况的监督，等等。
在现阶段，建立、健全法制，特别是财政监督法规，并认真遵照执行是有效防范和化解财政风险的重要治本之策。
近几年来，我国在财政立法上做了大量的工作，并相继制定或修订了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法率、法规，初步形成了与社会主义市场经济相适应的财政法律体系框架。应该说现有的财政法律、法规相当一部分已包含着财政监督检查的内容和手段，财政监督执法已有了一定条件。但由于没有将财政监督提到足够的立法高度，所以总体上说，现有的财政法律、法规中有关财政监督内容和手段还不够完善。归纳起来，主要体现在两个方面：一是财政监督的法律规范不完整，连贯性不强。现有的财政立法中虽然包含了财政领域的主要方面，但毕竟有一些方面没有涉及。财政监督存在执法空白，影响了财政监督工作的深入开展。各单项立法制定财政监督条款的出发点也是从服务单项工作来考虑，这种将财政监督化整为零的作法既不科学，又加大了财政监督执法的难度，影响了财政监督的连贯性。二是财政监督执法的尺度偏松，手段偏软。现有的财政立法大都相当于一种工作规范，财政监督检查尤其是执法处理在一定意义上说只是一种附加条款。不利于财政监督工作的正常开展。
在现有的体制条件下，在现有的`方针、政策的框架内，强化财政监督，将财政监督提到立法的高度不仅是财政监督工作有效开展，确保财政收支安全有效的客观要求，同时也是防范和化解财政风险的重要举措。也就是说，在正常的财政经济形势下，财政风险的发生并不具有客观必然性，通过加强法制的保障作用，减少人为的随意性，通过强化财政监督立法控制和化解财政风险。
财政监督立法应体现以下基本原则：
（一）收入的完整真实性原则。保证财政收入秩序是财政监督机构的重要指责之一。因此，监督法必须明确规定：财政部门由责任对财政收入的质量实施监督，有权对税务等征收机关实施监督，维护财政收入的完整性和真实性。
（二）支出的安全有效性原则。要借鉴国外财政监督的先进经验，做到收支并举。彻底扭转“重收入监督，轻支出监督”的倾向。为此，财政监督法要明确规定，财政监督贯穿到资金运用的全过程，实行跟踪问效。
（三）监督的规范化严肃性原则。首先，监督法必须明确赋予财政监督手段和权力，特别是涉及各部门配合问题，监督法要明确规定配合单位的义务和责任，如冻结帐户、罚款的缴纳等。其次，强调有法必依、执法必严的原则，要从事件处理和内部通报为主向处理事件和人相结合，内部通报和公开曝光相结合的方式转变。对责任人要坚决予以处理，决不姑息。只有这样，才能维护监督的权威，实现财政秩序的根本好转。
总之，财政监督立法对于加强财政监督，化解和控制财政风险至关重要，应该早日提上议题。在法律的规制下实现财政状况和秩序的好转。
「参考资料」
1.刘尚希等，《论财政风险》，《财贸经济》，第3期。
2.菊科，《强化财政监督机制的若干思考》，《上海财税》，期。
3.许正中，《克服财政困难防范财政风险的思路与对策》，《财贸经济》，10期。
4.余祖新等，《财政领域呼唤财政监督法》，《当代经济》，20第7期。
卢莹
摘要：随着中国经济的日益发展，同时发展速度的相对放缓，中国的财政愈来愈受到了国内和国际的广大的学者专家的重视。其中最为重要的便是中国的财政的风险问题。对于中国存在财政风险这一命题，基本来说，没有人有异议。但是，对于财政风险的可控制性和控制的方式，争议颇多，笔者拟从自己的认识角度对此进行一定的阐述，尤以财政风险的法律控制为主。
关键词：财政安全 隐性债务 财政结构 法律控制
财政安全
怎么样的财政才是合理的安全的财政呢？
笔者在翻阅了有关的资料后得出这样的结论：
首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政是可持续的，换言之就是没有财政危机；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资，则政府依然可以是可持续的。最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政状态仍可定义为稳定可持续的。
能够做到上述三点的政府的财政才使健康的财政，那么中国的情况是怎么样的呢？
财政风险
在中国，就目前看来，政府正在试图通过发行国债为财政赤字融资，以达到财政危机的解决。因此，国债构成了政府财政赤字的组成部分。但，应当指出的是，国债并没有充分反映政府的实际负债规模和财政风险水平。
这是因为，一般来说，政府债务分为四大类型，不单有国债这样的显性直接负债，还有隐性直接负债，显性或有负债，隐性或有负债。平时关注的债务是第一类，显性的直接债务，其他三部分基本不大关注，也没有列入政府的正式财政报告里。中国政府实际负债规模大于公布的国债数。
第一、粮食经营亏损挂账。从国家权威机构获得的数据表明，由于粮食过剩，国家财政用于粮食保管费用、利息和价差亏损补贴（移库、陈化粮抛售、军供）等方面的支出不断上升，负担沉重。
目前，中国粮食的亏损挂账数额非常庞大，如果不加快改革将会对财政构成非常大的压力。
第二、“三位一体”的银行、企业、政府债务
在中国，所有的隐性财政风险中，金融业所占的比重最大，问题也最严重。从四大国有商业银行剥离给四大资产管理公司的不良资产有1．4万亿，按70％的损失率来算，大概会损失1万亿。这是个相当惊人的数字。
企业方面的或有债务，同样可能成为政府的隐性债务。有关部门（银行、国有资产管理局等）的抽样调查，曾得出当时国有企业“三分之一不亏或赢利、三分之一明亏、三分之一潜亏”的基本判断，这说明国有企业潜亏的问题不可忽视，财政在经济动态发展中可能或多或少要为之承担一定的责任。
在养老金这一块，由国家体改部门与国外保险机构联合进行的一项课题研究估测，近年我国养老金隐性债务累积规模，即使是按相关因素的中值来计算，也要高达37000亿元人民币左右。当然，这是一种或有债务，并非马上产生偿债压力，但其间社保体制因素变动的效应，可能是难以全面估测的。
在中国目前来看，国有经济仍然是一个由财政、银行、企业三个部门组成的巨型公司。银行不良贷款的损失，隐性养老金债务与财政部发行的国债一样，都是国家对非国有债权人（居民）的债务，或全体人民对其他人的债务。因此，在评估政府债务的可持续性时，必须把三个部门放在一起计算。
第三、财政结构——地方财政的债务之忧
中国财政的局部的、地区性的危机，也就是所谓的财政危机结构性问题。事实上，由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡这一层次的财政的确面临着严重的财政危机。我们知道，在乡镇的财政收入中，有一半是用于民办教师的工资，这是一种很基本的财政支出。而这种很基本的财政支出，我们的中央财政没有承担起来。我国财政体制多年来一直存在着事权与财权不清的缺陷，中央财政很多该做的事没有做，而很多不该做的事又在大包大揽。中央大包大揽，很多事情又是'我请客，你掏钱'，让地方政府掏腰包，这样就进一步加重了地方财政的危机。
在农村税费改革前，乡镇就存在着财政收支缺口。据有关材料显示，在我国3000多个县市中，财政长期呈现赤字的县市已超过50％，全国1080个县发不出工资来，约有50％～60％的乡（镇）入不敷出。而且赤字时间长，乡镇财政收支缺口大多有七、八年的历史了，严重的地区已经超过了十年。农村税费改革取消了原先纳入乡镇财政预算和村级财务开支的税费项目，如乡统筹、教育集资、屠宰税等，乡镇可用财力一下子变得更加捉襟见肘了。为了解决乡村财政支付危机，中央和省级财政加大了转移支付的力度。中央财政对试点地区的转移支付总额为100亿元，为200亿。但是面对庞大的财政硬缺口，中央和省级政府的转移支付也是杯水车薪。
我国农村合作基金会的破产清偿，使地方财政风险成倍地扩大。19，中央宣布取缔农村合作基金会，限期清盘、清偿。这个曾经在我国广阔农村地区发挥作用的金融机构从此寿终正寝，同时也给地方政府带来了巨额的债务。如广东省政府为了清偿全省886家农村合作基金会的股金，向中央借款71．13亿元，各级政府自筹资金20．9亿元，对个人合法股金进行一次性全额兑付。对政府财政来说，这些债务是出于社会稳定的压力，不得不承担的。
这些政府的非正式债务离真正的债务还有一定距离。而且有些或有债务，前几年可能是或有债务，但近几年还了，就没有事了。但当把这些都加起来，政府的财政风险还是相当大的。
法律控制
从根本上说，财政风险的释放，要依靠我国经济的渐进成长，但这样的逻辑不能倒过来说，不能指望无限的财政扩张可以支撑较好的经济成长数字，然后梦想此数字可以掩盖先前的财政扩张。舒缓财政风险已成为当务之急，就目前的观点来看，主要是从这样的几个方面进行所谓的财政减压：大力发展非国有企业、推动国有部门改革、降低银行偿债、完善转移体制、尝试地方举债、控制收入总量、优化支出结构、降低名义税率、免除农业税费。
以上所说的主要侧重于政策上的讲义。从法律的角度来讲，笔者认为中间机关应当有如下的作为。
笔者认为，应当对财政法、预算法、税法进行必要的调整。
首先，对财政收支——预算法的修订并以法律的形式进行下去。目前的主要内容是对收入总量的控制和支出项目的内容的更正。尽管财政税收的增长得力于加强征管，但一只手多收税压抑私人部门投资和消费的积极性，另一只手扩张公共投资，无疑增加了投资风险。此外，在好的项目储备基本耗尽，财政帐面资金相对充裕的时候，是否还有必要继续增发国债？
而对支出而言，一是中央财政似乎对基础设施的“软项目”投资不足，尤其是对于自身职责之内的九年义务制教育尽义务不足。例如，相当多的西部地区颇为贫困，农民很少或基本没有现金收入，基层政权靠摊派来维持“民办学校”和自身的生存。二是中央财政似乎漠视了农村仍然是持续的净剩余流出的地区。在县以下金融机构基本被撤裁之后，通过国有或民营金融机构向农村注资资本已不现实，那么通过中央和地方财政向农业、农村和农民提供投融资便利就势在必行，但这一块却恰恰是比较匮乏的。对于此，应当进行相关的立法，把财政支出的项目以及正当程序进行合理的规划。
其次，以法律的形式免除农业税费，而不是行政命令。为什么农业税费必须免除？一是税收的源泉是个人所得，鉴于农民阶层很少有月收入超过800元的，因此其绝大部分本就不应该成为现实的纳税人。二是寄生在农业税上苛捐杂税太多。中央财政仅仅通过5%的农业税汲取了约300亿的税入，而各级政权在其上滋生出来的税费估计在多亿！从中央财政看免除农业税无伤大雅，否则盘根错节寄生出来的税费所导致的结果，只能是民怨沸腾，而且还加大了财政的另一层面上的风险。
第三，对税法进行必要的修订和调整。首先就是要把税收立法的真正主体的地位突显出来，让全国人大及其常委会真正的作到税收立法。同时对政府的对税法的越权性设立进行必要的纠正与认可。接着应当对名义税率进行必要的调低。过高的名义税率导致了广泛的偷税漏税，而这又一步导致了税收大检查和惩处的难度，变成高税率、高违规背景下的法不责众，要解开这样的“死结”，只有降低税率和强化征管。目前，对个人的所得税已因起点过低而沦落为“工薪税”或工资附加税，而对企业的所得税方面，尽管统一内外资所得税率原则已定，其趋势只能是内资企业所得税率向外资企业靠而不是相反，但至今尚无动作。所得税的改革恐怕还不是最紧迫的，增值税改革更为迫切，实践表明中国经济难以承受如此宽的生产型的税基，也可能并不能承受高达17％的税率，因此，无论是所得税还是增值税，都需要切实地降低税率。
当然，财政风险的法律控制远不止这些，但是，这三者应是当务之急。需要补充的是在对财政风险进行法律控制的时候，也应当注意已有的行政政策所起到的实际作用，在必要的时候将其法定化。
【结论】：
中国经济的发展还远没有到达发达的程度，中国财政的发展处于瓶颈阶段，财政风险的不断扩大，也正是经济实力真正雄厚前的阵痛。但，这并不代表我们放任它，而是应该是各种途径，包括法律途径去解决它，真正的解决我国的财政风险问题，如此，更能对经济的进一步发展提供必备的条件。
【参考资料】
◇刘剑文主编：《财税法学》高等教育出版社 2月第一版
◇刘尚希、于国安：《地方政府或有负债:隐匿的财政风险》,中国财政经济出版社
◇刘溶沧 赵志耘主编：《中国财政理论前沿》（Ⅱ）社会科学文献出版社 20版
财科院报告称财政与公共风险双升
作为经济运行的缩影，当前地方财政经济的现状与暴露出的风险值得高度关注。12日，财政部财政科学研究院(简称“财科院”)发布地方财政运行报告显示，在当前经济下行压力仍存的情况下，地方财政状况喜忧参半，区域经济发展差距仍然十分明显。
财科院院长刘尚希表示，从调研情况来看，财政风险与公共风险呈现双升的趋势，需要关注风险隐患，并在风险之间权衡利弊。未来宏观调控政策的空间将迎来巨大挑战。明年，积极财政政策要在供给侧改革方面加大“剂量”。
问题 收支矛盾加大隐患增多
根据财科院报告，除东部地区财政收支结构尚可之外，其余地区都出现了财政收支矛盾的情况。报告显示，2016年前三季度全样本有18.6%的市县(区)一般公共预算收入负增长或零增长，而东北地区达到32.6%。财科院认为，这其中既有“挤水分”的因素，也有经济下行在财源上的反映，应警惕地方财政运行风险。
报告称，在中部地区调研中发现，今年前三季度，湖南和江西一般公共预算收入同比增长分别为4.77%和5.9%;一般公共预算支出同比增长分别为18.8%和9%，支出增幅明显高于收入增幅。在地方财力有所减少的情况下，相关刚性支出资金需求有所增加。
在西部地区，一方面，占财政收入比重较高的传统行业量价齐跌，利润大幅下滑，税收下滑严重;另一方面，新兴产业发展速度较快，但税收贡献不足，难以弥补传统产业税收快速下滑所带来的税收损失。与此同时，结构性减税加剧中小城市和县级财政困难。
东北则出现了重点民生支出在公共预算支出的总盘子里占比，除个别小幅下降或者持平外，均有不同程度上升。同时，交通等基础项目设施的推进，使得配套投资的压力较大。东北地区的城镇职工养老保险收支缺口压力也比较大。
除了整体收支矛盾较为突出外，地方财政的一些隐患问题也仍然有待解决。
首先，报告显示，区域经济发展差距明显，区域间收入差距有扩大趋势。其次，样本省份一般公共预算收入中，税收占比有下降趋势，尽管这其中有预算口径调整的因素，但也反映出经济下行、减税政策以及财政体制调整给地方税源带来的不利影响。第三，在东部地区调研中，还发现深化改革与宏观政策实施中出现了一些相互掣肘的现象，宏观政策不协调或“一刀切”是制约东部发展的重要原因。
国家统计局统计科研所所长万东华表示，今年以来，从推动经济运行的拉动力方面看，房地产拉动明显，但是同时也带来新的问题。疯狂上涨的房价需要适当降温。也应该看到，民间投资增速低于3%仍没有明显改善。万东华认为，还应该看到地区行业分化正在加剧的情况。
警惕 财政风险与公共风险双升
刘尚希指出，从调研的情况来看，地方政府债务增长的压力仍然很大。“地方债务管理在加强，但是压力并没有减弱，各种压力迫使地方去借钱，就像‘高压锅’盖住了锅盖，但是火还在底下烧。”他指出，“一方面不得不借钱，另一方面借钱受到各种制约。如何既要控制风险，又让地方有施展空间，这也是当前需要认真面对的。”
以中部地区的调研情况为例，首先是政府性债务风险不断累积。此外，地方融资平台转型难度大。报告称，如何把握好财政运作的“度”，在稳增长与调结构之间找到平衡点，是对地方政府能力的重大考验。
刘尚希也指出，我国经济正处在转型升级、爬坡过坎的关键时期，整体风险也在加大。从调研的情况来看，验证了基本的判断，即在经济运行中出现转型亮点的同时，风险也不容忽视。
他指出，值得关注的是，在财政风险上升的同时，公共风险也在上升。公共风险上升表现在城镇化、人口流动、老龄化等对公共服务的挑战愈加明显，公共服务改革跟不上，例如部分地区养老保险收不抵支的情况有继续扩大的趋势。
刘尚希指出，尤其是在经济下行风险仍存的背景下，叠加了财政风险与公共风险的“双升”，这意味着整体风险在扩大，政策空间在收窄。“一般来说，如果公共风险扩大了，可以通过财政风险扩大的方法化解，但是当前财政风险也上升了，因此财政政策的空间也就有限了。”
对策 财政政策加大“剂量”
刘尚希指出，化解两难境地，需要新的风险组合，而如何权衡公共风险和财政风险，也就成为制定宏观政策的`基本依据。在他看来，明年积极财政政策还将延续，保持连续性。但不是“不变应万变”，而是在之前的基础上更好地释放效果。打个比方来说，疗程没完不能换新药。但也不等于说剂量不变，可能要加大剂量，也可能要加几味药。
在他看来，以前的积极财政政策更多是在扩大总需求方面发挥作用，现在更应该从供给侧结构性改革的角度考虑问题。在以往“三驾马车”的需求侧框架下，对财政政策的理解总是放在扩大总需求，现在是适当兼顾总需求的条件下，重点放在促进供给侧结构性改革。内涵、目标不同了，手段也要变化。
报告建议，继续减税降费，针对关键环节完善税收制度，降低企业税收负担。进一步加大小微企业税收优惠力度，降低中小企业的税费负担，培育新产业和新增长点。严格落实降低社保费率政策。在现行已经适度降低失业保险费率、工伤保险费率和生育保险费率的基础上，进一步探索适度降低养老保险、医疗保险的征缴费率，减轻低收入群体和用工企业的社保负担。
此外，进一步推进财政体制改革，建立法治化的财政体制。包括加快推进事权与支出责任划分改革，完善转移支付制度，完善中央与地方以及地方间的税收分享机制，探索各级财政支出责任法治化等。
报告还提出，改革需做好统筹规划，调动中央和地方两个积极性，实现国家治理体系和治理能力现代化。应区分不同改革的类型，探索调动中央与地方积极性的改革路径。对于自上而下的改革政策，建议探索“中央设目标、省级定政策、市县出方案”的模式。
刘尚希也指出，事实上，改革的风险也在加大。改革协调的难度加大，阻力也在加大，改革步入深水区，一些阻力看不见摸不着，使得改革落地的难度也在加大。改革存在“空转打滑”的风险。中国经济转型升级唯一的出路就是改革，因此要迎难而上，中央与地方的合力变得至关重要，地方的积极性还没有充分发挥出来，尤其是改革方面的积极性。
万东华表示，下一步，要高度重视和强调发展的重要性，加速培育新动力，挖掘老潜力，调动各方面的积极性。认识到转型的长期性，对速度既要重视也不要过分追求。此外，要坚定不移地推进改革，尤其是市场化改革。改革的各项政策既要落地，又要注意科学性、配套性和改革效果。
★ 我国财政风险研究
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★ 增值税法实施细则
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