今天小编在这给大家整理了划拨土地使用权管理暂行办法(共含5篇），我们一起来看看吧！同时，但愿您也能像本文投稿人“陆地的我”一样，积极向本站投稿分享好文章。
第一条
为了贯彻实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)，加强对划拨土地使用权的管理，特制定本办法。
第二条
划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。
第三条
划拨土地使用权(以下简称“土地使用权”)的转让、出租、抵押活动，适用本办法。
第四条
县级以上政府土地管理部门依法对土地使用权转让、出租、抵押活动进行管理和监督检查。
第五条
未经市、县政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。
第六条
符合下列条件的，经市、县政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;
(二)领有国有土地使用证;
(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明;
(四)依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
第七条
土地使用权转让，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物转移给他人的行为。
原拥有土地使用权的一方称为转让人，接受土地使用权的一方称为受让人。
第八条
土地使用权转让的方式包括出售、交换和赠与等。
出售是指转让人以土地使用权作为交易条件，取得一定收益的行为。
交换是指土地使用者之间互相转移土地使用权的行为。
赠与是指转让人将土地使用权无偿转移给受让人的行为。
第九条
土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。
原拥有土地使用权的一方称为出租人，承租土地使用权的一方称为承租人。
第十条
土地使用权抵押，是指土地使用者提供可供抵押的土地使用权作为按期清偿债务的担保的行为。
原拥有土地使用权的一方称为抵押人，抵押债权人称为抵押权人。
第十一条
转让、抵押土地使用权，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让、抵押;转让、抵押地上建筑物、其他附着物所有权，其使用范围内的土地使用权随之转让、抵押。但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
出租土地使用权，其地上建筑物、其他附着物使用权随之出租;出租地上建筑物、其他附着物使用权，其使用范围内的土地使用权随之出租。
第十二条
土地使用者需要转让、出租、抵押土地使用权的，必须持国有土地使用证以及地上建筑物、其他附着物产权证明等合法证件，向所在地市、县政府土地管理部门提出书面申请。
第十三条
市、县政府土地管理部门应当在接到转让、出租、抵押土地使用权书面申请书之日起十五日内给予回复。
第十四条
市、县政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使用权出让合同。
第十五条
土地使用权转让、出租、抵押行为的双方当事人应当依照有关法律、法规和土地使用权出让合同的.规定，签订土地使用权转让、租赁、抵押合同。
第十六条
土地使用者应当在土地使用权出让合同签订后六十日内，向所在地市、县政府交付土地使用权出让金，到市、县政府土地管理部门办理土地使用权出让登记手续。
第十七条
双方当事人应当在办理土地使用权出让登记手续后十五日内，到所在地市、县政府土地管理部门办理土地使用权转让、出租、抵押登记手续。
办理登记手续，应当提交下列证明文件、材料：
(一)国有土地使用证;
(二)土地使用权出让合同;
(三)土地使用权转让、租赁、抵押合同;
(四)土地评估报告;
(五)市、县政府土地管理部门认为有必要提交的其他证明文件、材料。
第十八条
土地使用权转让，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
第十九条
土地使用权出租、抵押，出租人、抵押人必须继续履行土地使用权出让合同。
第二十条
土地使用权转让后，受让人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，应当征得所在地市、县政府土地管理部门同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。
第二十一条
土地使用权出租后，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物。需要建造临时性建筑物、构筑物的，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定办理审批手续。
土地使用权出租后，承租人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，必须征得出租人同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。
第二十二条
土地使用权租赁合同终止后，出租人应当自租赁合同终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销土地使用权出租登记手续。
第二十三条
土地使用权抵押合同终止后，抵押人应当自抵押合同终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销土地使用权抵押登记手续。
第二十四条
抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产。
因处分抵押财产而取得土地使用权的，土地使用者应当自权利取得之日起十五日内，到所在地市、县政府土地管理部门办理变更土地登记手续。
第二十五条
土地使用者转让、出租、抵押土地使用权，在办理土地使用权出让手续时，其土地使用权出让期由所在地市、县政府土地管理部门与土地使用者经过协商后，在土地使用权出让合同中订明，但不得超过《条例》规定的最高年限。
第二十六条
土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。
第二十七条
土地使用权出让金，由市、县政府土地管理部门代表政府收取，按国家有关规定管理。
第二十八条
土地使用权出让期届满，土地使用者必须在出让期满之日起十五日内持国有土地使用证和土地使用权出让合同，到原登记机关办理注销出让登记手续。
第二十九条
土地使用权出让期满后，土地使用者再转让、出租、抵押土地使用权时，须按本办法规定重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金，并办理变更土地登记手续。
第三十条
土地使用权出让期间，国家在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序收回土地使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。
第三十一条
土地使用者未按土地使用权出让合同规定的期限支付全部出让金的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
第三十二条
土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。
第三十三条
对未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人，由所在地市、县政府土地管理部门依照《条例》第四十六条规定处理。
第三十四条
当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定不服的，可以依照《中划拨土地应当提交下列证明文件华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。
第三十五条
县级以上政府土地管理部门应当加强对土地使用权转让、出租、抵押活动的监督检查工作，对违法行为，应当及时查处。
第三十六条
土地管理部门在对土地使用权转让、出租、抵押活动进行监督检查时，被检查的单位或者个人应当予以配合，如实反映情况，提供有关文件、资料，不得阻挠。
第三十七条
土地管理部门在监督检查中，可以采取下列措施：
(一)查阅、复制与土地监督检查事项有关的文件、资料;
(二)要求被监督检查的单位和个人提供或者报送与监督检查事项有关的文件、资料及其他必要情况;
(三)责令被监督检查的单位和个人停止正在进行的土地违法行为。
第三十八条
土地管理部门办理土地使用权出让等业务活动的经费，按照国家有关规定办理。
第三十九条
经济组织以外的其他组织从事土地使用权转让、出租、抵押活动的，可参照本办法办理。
第四十条
以土地使用权作为条件，与他人进行联建房屋、举办联营企业的，视为土地使用权转让行为，按照本办法办理。
第四十一条
对《条例》实施后，本办法实施前发生的未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权行为，市、县政府土地管理部门应当组织进行清理，并按《条例》规定处罚后，补办出让手续。
第四十二条
本办法由国家土地管理局负责解释。
第四十三条
本办法自发布之日起施行。
第一条为了贯彻实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》，加强对划拨土地使用权的管理，特制定本办法。
第二条划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。
第三条划拨土地使用权(以下简称“土地使用权”)的转让、出租、抵押活动，适用本办法。
第四条县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权转让、出租、抵押活动进行管理和监督检查。
第五条未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。
第六条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;
(二)领有国有土地使用证;
(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明;
(四)依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
第七条土地使用权转让，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物转移给他人的行为,原拥有土地使用权的一方称为转让人，接受土地使用权的一方称为受让人。
第八条土地使用权转让的'方式包括出售、交换和赠与等出售是指转让人以土地使用权作为交易条件，取得一定收益的行为,交换是指土地使用者之间互相转移土地使用权的?行为,赠与是指转让人将土地使用权无偿转移给受让人的行为。
第九条土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为,原拥有土地使用权的一方称为出租人，承租土地使用权的一方称为承租人。
第十条土地使用权抵押，是指土地使用者提供可供抵押的土地使用权作为按期清偿债务的担保行为,原拥有土地使用权的一方称为抵押人，抵押债权人称为抵押权人。
第十一条转让、抵押土地使用权，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让、抵押;转让、抵押地上建筑物、其他附着物所有权，其使有范围内的土地使用权随之转让、抵押。但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外,出租土地使用权、其地上建筑物、其他附着物使用权随之出租;出租地上建筑物、其他附着物使用权，其使用范围内的土地使用权随之出租。
第十二条土地使用者需要转让、出租、抵押土地使用权的，必须持国有土地使用证以及地上建筑物、其他附着物产权证明等合法证件，向所在地市、县人民政府土地管理部门提出书面申请。
第十三条市、县人民政府土地管理部门应当在接到转让、出租、抵押土地使用权书面申请书之日起十五日内给予回复。
第十四条市、县人民政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使用权出让合同。
第十五条土地使用权转让、出租、抵押行为的双方当事人应当依照有关法律、法规和土地使用权出让合同的规定，签订土地使用权转让、租赁、抵押合同。
第十六条土地使用者应当在土地使用权出让合同签订后六十日内，向所在地市、县人民政府交付土地使用权出让金，到市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权出让登记手续。
第十七条双方当事人应当在办理土地使用权出让登记手续后十五日内，到所在地市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权转让、出租、抵押登记手续,办理登记手续，应当提交下列证明文件、材料：
(一)国有土地使用证;
(二)土地使用权出让合同;
(三)土地使用权转让、租赁、抵押合同;
(四)市、县人民政府土地管理部门认为有必要提交的其他证明文件、材料。
第十八条土地使用权转让，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
第十九条土地使用权出租、抵押，出租人、抵押人必须继续履行土地使用权出让合同。
第二十条土地使用权转让后，受让人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，应当征得所在地市、县人民政府土地管理部门同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。
第二十一条土地使用权出租后，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物。需要建造临时性建筑物、构筑物的，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定办理审批手续,土地使用权出租后，承租人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，必须征得出租人同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。
第二十二条土地使用权租赁合同终止后，出租人应当自租赁合同终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销土地使用权出租登记手续。
第二十三条土地使用权抵押合同终止后，抵押人应当自抵押合同终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销土地使用权抵押登记手续。
第二十四条抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产,因处分抵押财产而取得土地使用权的，土地使用者应当自权利取得之日起十五日内，到所在地市、县人民政府土地管理部门办理变更土地登记手续。
第二十五条土地使用者转让、出租，抵押土地使用权、在办理土地使用权出让手续时，其土地使用权出让期由所在地市、县人民政府土地管理部门与土地使用者经过协商后，在土地使用权出让合同中订明，但不得超过《条例》规定的最高年限。
第二十六条土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。
第二十七条土地使用权出让金，由市、县人民政府土地管理部门代表政府收取，按国家有关规定管理。
第二十八条土地使用权出让期届满，土地使用者必须在出让期满之日起十五日内持国有土地使用证和土地使用权出让合同，到原登记机关办理注销出让登记手续。
第二十九条土地使用权出让期满后，土地使用者再转让、出租、抵押土地使用权时，须按本办法规定重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金，并办理变更土地登记手续。
第三十条土地使用权出让期间，国家在特殊情况下根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序收回土地使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。
第三十一条土地使用者未按土地使用权出让合同规定的期限支付全部出让金的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
第三十二条土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。
第三十三条对未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人，由所在地市、县人民政府土地管理部门依照《条例》第四十六条规定处理。
第三十四条当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。
第三十五条县级以上人民政府土地管理部门应当加强对土地使用权转让、出租、抵押活动监督检查工作，对违法行为，应当及时查处。
第三十六条土地管理部门在对土地使用权转让、出租、抵押活动进行监督检查时，被检查的单位或者个人应当予以配合，如实反映情况，提供有关文件、资料，不得阻挠。
第三十七条土地管理部门在监督检查中，可以采取下列措施：
(一)查阅、复制与土地监督检查事项有关的文件、资料;
(二)要求被监督检查的单位和个人提供或者报送与监督检查事项有关的文件，资料及其他必要情况;
(三)责令被监督检查的单位和个人停止正在进行的土地违法行为。
第三十八条土地管理部门办理土地使用权出让等业务活动的经费，按照国家有关规定办理。
第三十九条经济组织以外的其他组织从事土地使用权转让、出租、抵押活动的，可参照办法办理。
第四十条以土地使用权作为条件，与他人进行联建房屋、举办联营企业的，视为土地使用权转让行为，按照本办法办理。
第四十一条对《条例》实施后，本办法实施前发生的未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权行为，市、县人民政府土地管理部门应当组织进行清理，并按《条例》规定处罚后，补办出让手续。
第四十二条本办法由国家土地管理局负责解释。
第四十三条本办法自发布之日起施行。
划拨土地使用权相关法律问题研究
划拨土地使用权相关法律问题研究罗杨东
在改革开放之前，我国城市土地分散利用均是通过划拨方式进行的。①随着市场经济体制的逐步建立和完善，出让方式已成为目前取得国有土地使用权的主要方式。但由于旧体制下形成的划拨土地仍然由原产权单位继续使用，加上目前有关法律规定的国家机关用地，军事用地，城市基础设施用地，公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以以划拨方式取得，②由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权同时存在。
土地划拨相对于土地出让而言，虽然历史“悠久”，但长期以来对划拨土地的相关法律问题缺少深入的研究，以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在许多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识，还划拨土地使用权以本来面目，并赋予其不同于计划经济时代新的内涵，是市场经济体制下的新要求。为此，本文希望通过对相关法律问题的探讨，起到抛砖引玉的作用。
一、划拨土地使用权的取得是无偿的吗？
出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。
首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。
其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府1988年颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使用权都必须支付土地开发成本。
最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、咨询费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。
有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观点回避了土地使用者支付的'土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难以令人信服。对于划拨土地使用者支付的土地开发费用的性质，本文将在后面加以分析。
之所以长期存在“划拨土地是无偿取得的”这种认识，笔者分析主要有两方面的原因：一方面是在改革开放之前，确实存在大量无偿提供划拨土地的情况；另一方面是长期的计划经济在人们头脑中形成的思维定式，认为在国家、个体之间，总是国家利益高于一切，而漠视个体（用地单位）的利益。造成的后果是：国家无偿收回土地变得顺理成章，而土地使用人在支付了巨额的土地开发费用后，自身的权利却难以得到保障。
二、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权是否属于破产财产？
最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》明确规定，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。
笔者认为，最高法院这一规定于法无据，并且严重侵害了破产企业和债权人的利益，理由如下：
1、最高院在上述批复中指出，做出这一规定的法律依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项的适用条件是“因单位撤销、迁移等原因”，虽然这是一个有“等”字，但根据法律解释的一般原理，“等”字所包含的未列明事项应与列明的事项在性质上相同或接近，而“破产”与“撤销、迁移”性质完全不同，因此，对企业破产似乎难以适用该条法律；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的适用条件是“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”，通过前面的分析可知，很多划拨土地使用者是支付了土地开发费用的，最高法院对此不加区分，任意扩大了适用范围，属于适用法律不当。
2、如果企业支付了土地开发费用，那么该笔支出应作为企业的投资，如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资。政府收回土地后将其重新出让，收取的土地出让金中包含了企业支付的土地开发费用，政府对此将构成不当得利。
这里需要澄清的核心问题是：划拨土地使用人支付土地开发费用这一行为的法律性质到底是什么？笔者认为这一行为并非支付地租（与出让的根本区别），而只是取得划拨土地使有权的前置条件。土地使用人支付的土地开发费用将凝固在土地使有权这一无形资产的价值之中，其所有权并未转移到土地所有人（国家），按照“谁投资，谁享有”的原则，土地使用人对凝固在土地使有权中的这部分价值应享有所有权。
3、企业以其全部资产作为其对外债务的担保，企业支付的凝固在土地使有权价值之中的土地开发费用也应是其全部资产的组成部分，如果政府无偿收回土地，那么等于没收了企业的部分资产，这必然会使企业的担保资产减少，从而侵害了债务人的利益。
综上所述，最高法院的上述规定既不合法，也不合理。笔者认为，政府可以收回破产企业的国有划拨土地使用权，但应退还企业支付的土地开发成费用，并将其作为破产财产。
三、抵押权人对划拨土地使用权行使抵押权时是否可以折价受让抵押物？
[案例]国有企业甲与乙公司素有经济往来，甲累计拖欠乙货款人民币400万元。8月双方签订了《还款协议》，约定甲于1月之前还清乙全部欠款，同时约定将产权属于甲的三栋宿舍楼抵押给乙，作为履行还款协议的担保。协议签订后，双方到房地产登记部门办理了抵押登记。至202月，由于甲未能按《还款协议》履行还款义务，乙遂起诉至法院。开庭后，经法院调解，双方同意将抵押物作价人民币400万元抵偿拖欠的贷款。最后法院按照双方协商结果以调解书的形成结案。
笔者认为，法院对本案的处理存在不妥之处：甲、乙双方不能自行将抵押物折价低偿债务，法院应组织对抵押物进行拍卖，乙只能以拍卖所得的价款优先受偿。理由如下：
1、相对于出让土地而言，国家（土地所有人）对划拨土地享有更多的权利。根据《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第四十五条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并且受让方应按有关规定缴纳土地使用权出让金。出让金通常是按房地产成交价的一定比例收取。例如《四川省转让、出租、抵押国有土地使用权（划拨部分）补交抵交出让金暂行办法》第三条第二项规定：“随地面附着物（房层、设施等）转让土地使用权的，按总成交额减支地面附着物重置折扣价、原征地费用、应缴纳税费后的剩余部分，以50―55%补交抵交出让金”。因此国家收取土地出让金的多少取决于房地产转让价格，如果允许当事人自行协商定价，则存在暗箱操作的空间，国家的收益难以得到保证。
转让以划拨方式取得土地使用权的房地产涉及到土地的出让，这一行为不仅涉及到转让方与受让方，而且涉及到土地出让人（国家）。就法律适用而言，这一行为不仅应适用有关房地产转让的法律、法规，而且同时应符合有关土地出让的规定。按照国土资源部205月9日颁布，自年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的精神，⑤本案也不能通过协议方式转让房地产。
2、《担保法》第三十三条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖，变卖该财产的价款优先受偿”。根据该条规定，抵押权人实现抵押权的方式既可以是将抵押物折价抵偿债务，也可以是以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。但是，就房地产抵押而言，《担保法》是普通法，《城市房地产管理法》是特别法，按照法律适用的一般原则，本案应优先适用相关特别法的规定。
《城市房地产管理法》第四十六条的规定：“房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。()债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”，第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。显然，《城市房地产管理法》规定的房地产抵押权的实现方式只有一种：拍卖抵押物后优先受偿。法律作出这种特别规定的合理性在于：在现实生活中，房地产是重要的生产、生活资料，对抵押的房地产进行公开拍卖，有利于公正地确定房地产的价值，从而有利于保护各方当事人的利益，有利于社会经济秩序的稳定。
3、此外，甲属于国有企业，其资产属于国有资产，甲将上述抵押物抵偿给乙的行为，属于国有资产的转让。根据国务院《国有资产评估管理办法》第三条的规定：“在转让国有资产时应当对资产进行评估”。该规定的立法目的在于杜绝暗箱操作，防止国有资产流失，保护国家利益。因此，从这个角度而言，由于未按规定进行评估，本案甲、乙双方的低偿行为也是无效的。
结束语：我国在确立土地出让制度后仍保留土地划拨制度的目的在于减少投资公益事业的成本，从而促进公益事业的发展。以往公益事业都是由国家投资，而目前投资主体呈现多元化，特别是越来越多的民营企业加入到公益事业的建设中。因此在法律上对划拨土地使用权的有关问题予以关注，对保护投资者的利益，促进公益事业的可持续发展意义重大。所以，在处理划拨土地使用权问题上，既要保护土地使用权人利益，又要同时兼顾土地所有权人的利益。
第一条 为加强划拨土地使用权管理，建立土地管理正常秩序，依法保障和促进土地使用权合理流动，积累城镇建设和土地开发资金，促进经济发展，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称划拨土地使用权，是指土地使用者以各种方式依法无偿取得的国有土地使用权。
第三条 使用划拨土地或需要转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位或个人，必须遵守《条例》和本办法。
第四条 依法使用划拨土地的单位和个人，享有按确定用途的土地使用权，需要转让(含以土地使用权作为与他人合资、合作条件)、出租、抵押时，必须办理土地使用权出让手续，补交出让金。
第五条 转让、出租、抵押划拨土地使用权，按照《条例》第四十五条规定办理。其补交土地使用权出让金的金额，由市、县土地管理部门按下列规定办理：
(一)一九九○年五月十九日(含当日)以后取得划拨土地使用权的，按签订出让合同之日的标定地价扣除当时已支付费用的差额支付;
(二)一九九○年五月十九日以前取得划拨土地使用权的，按不抵于签订合同之日的标定地价的30%支付。具体比例由市、县人民政府确定。
第六条 出租划拨土地使用权，原土地使用者可按本办法第五条规定补交土地使用权出让金，也可按月(或按年)向政府缴纳土地使用权租金,土地使用权租金标准及缴纳办法由市、县人民政府自行确定，报省土地局备案。
第七条 抵押划拨土地使用权无法依本办法第五条规定补交土地使用权出让金的，抵押人可在征得抵押权人同意后，与市、县土地管理部门签订附有下列条件的土地使用权出让合同：
(一)当处分划拨土地使用权时，本出让合同生效。
(二)处分抵押物的价款先支付土地使用权出让金，再偿还债务。
抵押人未交足土地使用权出让金，而用划拨土地使用权设定抵押权的额度应扣除未付土地使用权出让金的数额。
第八条 土地使用权出让金、土地使用权租金，由市、县土地管理部门收取后上交财政，其使用管理按国家和省有关规定执行。
第九条 市、县土地管理部门应于每季度结束后十日内将上季批准转让、出租、抵押划拨的土地使用权的宗数、土地面积、收缴土地使用权出让金、租金数额上报省、地(市)土地管理部门和财政部门。
第十条 用地单位或个人在获得划拨土地使用权二年内未能投资建设使用土地的，如有正当理由，可于期满前三个月向市、县土地管理部门提出延期使用申请。经市、县土地管理部门审查后报请县级以上人民政府作出同意延期或不同意延期使用的决定,延期使用的年限不超过两年。
第十一条 经县级以上人民政府批准延期使用土地的，用地单位或个人应当依照下列规定向市、县土地管理部门缴纳土地闲置费：
(一)延期一年的，按批准延期使用之日的标定地价的5%收取;
(二)延期二年的，按批准延期使用之日的标定地价的10%收取,市、县土地管理部门收取的土地闲置费金额上交财政，用于城市建设和土地开发。
第十二条 使用划拨土地，有下列情形之一的，由县级以上人民政府收回用地单位或个人的土地使用权：
(一)用地单位已经撤销、迁移、解散、破产或者其他原因停止使用土地的;
(二)未经县级以上人民政府批准，连续二年未使用的;
(三)不按批准的用途使用的;
(四)实施城市规划，需调整用地的;
(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
第十三条 依照前条规定收回划拨土地使用权的，应当依照下列程序办理：
(一)由市、县土地管理部门报请县级以上人民政府批准;
(二)县级以上人民政府在批准收回划拨土地使用权的当日即予公告，并书面通知用地单位或个人。
(三)由市、县土地管理部门通知使用权人限期呈缴原批准文书及建设用地许可证，办理土地使用权注销登记手续;逾期不缴者，宜靠其批准文书无效。
(四)划拨土地使用权自公告收回之日起，即归县级以上人民政府。
第十四条 市、县人民政府对依法收回的土地使用权，可视具体情况给原用地单位或个人以适当补偿。对未按前条(三)项规定期限办理土地使用权注销登记的，不予补偿。
第十五条 在城市规划区内，主动退出原使用范围内土地的，市、县人民政府可从处置该土地的收益中提取适当比例予以奖励,企、事业单位或个人主动申请从商业中心区迁出的，市、县人民政府应提供安置用地，对建筑物、其他附着物给予相应补偿，并予以奖励。
前两款的奖励办法由省土地管理局会同省财政厅另行规定。
第十六条 凡未依本办法规定，擅自将划拨土地使用权进行转让、出租、抵押的，市、县土地管理部门不予办理土地登记，并依法给予处理。
第十七条 土地管理部门在对划拨土地使用及划拨土地使用权转让、出租、抵押活动进行监督检查时，可以采取下列措施：
(一)查阅、复制与划拨土地使用监督检查事项有关的文件、资料;
(二)要求被监督检查的单位和个人提供或者报送与划拨土地使用监督检查事项有关的文件、资料及其他必要情况;
(三)责令被监督检查的单位和个人停止正在进行的土地违法行为,被检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，提供有关文件、资料。
第十八条 对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门除没收其非法所得外，并根据情节轻重处以非法所得50%以下罚款。法律另有规定的，依其规定办理。
第十九条 本办法所称标定地价，系指市、县人民政府以省、市、县人民政府公布的基准地价为依据，根据土地市场交易价以及地块使用条件、所处区位、出让年限等条件平估的土地使用权出让价格。
第二十条 当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定不服的，可依法申请复议或提起诉讼。
第二十一条 因继承房屋、分家析产、住房制度改革等非营利性划拨土地使用权变更，以及因实施城市规划而重新调整划拨土地的，不适用本办法,企业兼并、分立或改组、新设股份制企业的，其行政划拨土地使用权的管理，由省政府另行规定。
第二十二条 经济组织以外的其他组织需要转让、出租、抵押划拨土地使用权的，参照本办法办理。
第二十三条 本办法由省土地管理局负责解释。
第二十四条 本办法自颁布之日起施行。
《中华人民共和国土地管理法》第54条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
(一)国家机关用地和军事用地;
(二)城市基础设施用地和公益事业用地;
(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;
(四)法律、行政法规规定的其他用地。
第一条为支持国有企业改革，进一步推行土地有偿使用制度，明晰土地产权关系，加强土地资产管理，根据土地管理法律、法规和有关政策，制定本规定。
第二条国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。
第三条国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。 对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。 本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。 本规定所称国家以土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
第四条国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(入股)或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。 被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告;对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案;授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。 国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定，并按本条规定执行。
第五条企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置： (一)国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的; (二)国有企业改组为股份合作制的; (三)国有企业租赁经营的; (四)非国有企业兼并国有企业的。
第六条国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。 破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。
第七条根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资(入股)方式处置。
第八条企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置： (一)继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外; (二)国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的; (三)在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业; (四)国有企业改造或改组为国有独资公司的。 前款第(二)、(三)、(四)项保留划拨用地方式的期限不超过五年。
第九条处置的土地使用权，应当具备下列条件： 土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。 土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。
第十条处置土地使用权应当按下列程序办理：
(一)拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。
(二)地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。 企业进行公司制改造、改组或组建企业集团，属于国务院或国务院授权部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报国家土地管理局确认、审批;属于省级人民政府或其授权部门批准设立的公司和企业集团，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报省级人民政府土地管理部门确认、审批。 企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的.，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批;属于中央企业的，报国家土地管理局确认、审批。
(三)签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续;采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续;采取国家以土地使用权作价出资(入股)方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资(入股)决定书，按规定办理土地登记手续;采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。 土地使用权作价出资(入股)决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。
第十一条处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资(股本)额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。
第十二条土地管理部门应当建立地价评估结果确认和土地使用权处置以及授权经营审批的会审制度，经本部门有关机构会审后，方可签署批准意见。
第十三条国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用;按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。
第十四条对土地权属不合法或有争议、未办理土地登记或未能提供土地管理部门出具的土地权属证明，不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行地价评估的，地价评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。 企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按非法转让土地或非法占地处罚。 土地管理部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对其单位有关责任人员追究行政责任。
第十五条本规定未涉及的其他形式国有企业改革中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资(入股)方式处置土地使用权。
第十六条非国有企业改革涉及的划拨土地使用权处置，按照土地审批权限经有批准权的人民政府土地管理部门批准后，参照本规定执行。
第十七条在本规定实施之前国家土地管理局作出的有关规定以及各地制定的有关企业改革中土地使用权处置管理办法与本规定不一致的，以本规定为准。各地制定的国有企业改革中划拨土地使用权处置方式应按本规定规范，在土地有偿使用费用方面，可采取适当优惠政策鼓励和支持国有企业改革，具体办法由各地根据本地实际情况制定。
第十八条本规定由国家土地管理局负责解释。
第十九条本规定自1998年3月1日起施行。
★ 土地使用权证明
★ 管理暂行办法
