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加强党风廉政建设,推进土地资源向土地资本转变
实现土地资源向土地资本转变是发展社会主义市场经济，实现小康目标，促进城市经济快速发展新的重大举措，土地是政府最大的存量资产，也是最具活力和增值潜力，是政府的重要财源，经营城市土地资源是通过投资建设和市场化运作，使土地作为资本参与城市经营以扩大政府的土地收益。去年，我市认真实践省委提出的“三个转变”的经济思想和理念，加大经营城市的工作力度，坚持把经营土地作为经营城市的核心和关键，发挥城市土地第二财政功能，努力推进土地资源向土地资本转变，取得了明显成效。，全市土地出让创历史新高，出让合同价款15.25亿元，土地收益8.6亿元。其中，市本级出让土地收益7.59亿元，以土地融资8.4亿元，土地上所产生的资金收入是当年财政收入的2倍。国土资源收益的增强，使城市建设速度明显加快，城市规模迅速扩大，来，我市规划区内开工建设项目近100个，城市建成区面积由的29平方公里扩展到了47.5平方公里，80平方公里的城市框架已经形成，城市人口增长到53万人。一大批亮点工程的建成投入使用，城市形象、档次、品位有了极大提升，城市的.聚集、承载、辐射能力大为增强，有力推动了全市经济、社会和环境的持续发展。日新月异的城市面貌，蒸蒸日上的发展前景不仅使广大干部群众惊喜自豪，深受鼓舞，而且进一步增强了通过经营城市土地实现跨越式发展，加速小康建设进程的信心。
一、经营土地实现资源向资本“转变”取得成效
㈠实行“阳光”供地，公开竞价出让土地。经营城市土地伴随着重大的利益调整，我市坚决取消了所有领导的“批地权”，堵死了协议出让经营性土地的漏洞，坚持公开公平公正的原则，凡经营性项目一律采取招标、拍卖、挂牌方式公开竞价出让，凡房地产项目一律以拍卖方式供地，市场之手发挥了土地配置的基础性作用。为防止垄断滋生腐败，实现公开公平公正竞价出让土地，我们坚持了三个凡是“凡是”：凡是收购储备、确定地价、制定有偿出让方案等重大事项都召开会议“批发”议定：凡是该招投标的土地经营项目，都坚持“四不”原则：不以协议代替招投标，不搞“暗箱操作”，领导不批条子，不批“人情地”；凡是招标拍卖、挂牌出让土地、纪检、监察人员现场监督，向社会公布举报电话。每次拍卖都在开标前确定标底，杜绝了任何“串标”的机会，保证了拍卖成功。20，市政府二院59.9亩以1.003亿元成功拍卖出让，都尉坝、果城路、南门坝等3宗土地355亩拍卖出让1.06亿元，市西山运动场4.96亩土地拍卖出让718万元，引起社会备界广泛关注，掀起＊＊市经营土地新高潮。
㈡转变经营理念，指导土地运营。进一步明显经营城市的核心和关键是经营土地。把思想认识到经营土地、规范市场、激活机制、创造效益的路子上来。树立三个观念：一是树立市场观念，土地经营的进程中遇到的问题只有依靠市场发挥其对土地资源配置的基础性作用来解决；二是树立资源价值观念，形成土地是政府最大资产的认识；三是树立土地资本观念，土地既是自然资源，又是人类劳动产品，可以通过法制进行运作，实现效益最大化。在思维方式上必须实现四个转变：一是从单向思维向综合思维转变。彻底打破各种条条框框，土地资源管理从单一的资源管理转变到资源与资产管理并重，实现保护资源与保障发展的“双保双赢”。二是从部门经营向全面经营转变。改变以前经营土地是国土部门的事的认识，积极与建设、规划、财政等多个相关部门协调，形成共谋联动的局面。三是从相对封闭形态向公开运作方式转变。改变过去协议出让方式，采取公开招标和挂牌出让，接受社会各方面监督，四是从计划经济手段向市场经济手段转变。行政手段配置土地资源转变为市场手段配置土地，实现土地配置最优化和土地利用价值最大化。
㈢改革管理体制，高度垄断土地一级市场。对土地一级市场的高度垄断，一方面体现了经营城市政府作为土地资产所有者代表的客观要求，另一方面是实现土地市场调控和土地价值最大化的前提条件。坚持政府对土地市场的集中统一管理，是经营土地的关键。因此，必须进一步改革土地资源管理体制，依法收回各类开发区、试验区、园区等单位的供地出让权和地价确定权。建立集中统一管理土地、建设用地总量控制、国有土地使用权出让等多项制度，严格执行“统一规划、统一征用（收购、收回
加强党风廉政建设,推进土地资源向土地资本转变
加强党风廉政建设 推进土地资源向土地资本转变 实现土地资源向土地资本转变是发展社会主义市场经济，实现小康目标，促进城市经济快速发展新的重大举措，土地是政府最大的存量资产，也是最具活力和增值潜力，是政府的重要财源，经营城市土地资源是通过投资建设和市场化运作，使土地作为资本参与城市经营以扩大政府的土地收益。去年，我市认真实践省委提出的“三个转变”的经济思想和理念，加大经营城市的工作力度，坚持把经营土地作为经营城市的核心和关键，发挥城市土地第二财政功能，努力推进土地资源向土地资本转变，取得了明显成效。年，全市土地出让创历史新高，出让合同价款15.25亿元，土地收益8.6亿元。其中，市本级出让土地收益7.59亿元，以土地融资8.4亿元，土地上所产生的资金收入是当年财政收入的2倍。国土资源收益的增强，使城市建设速度明显加快，城市规模迅速扩大，20来，我市规划区内开工建设项目近100个，城市建成区面积由20的29平方公里扩展到了47.5平方公里，80平方公里的城市框架已经形成，城市人口增长到53万人。一大批亮点工程的建成投入使用，城市形象、档次、品位有了极大提升，城市的聚集、承载、辐射能力大为增强，有力推动了全市经济、社会和环境的持续发展。日新月异的城市面貌，蒸蒸日上的发展前景不仅使广大干部群众惊喜自豪，深受鼓舞，而且进一步增强了通过经营城市土地实现跨越式发展，加速小康建设进程的信心。 一、经营土地实现资源向资本“转变”取得成效 ㈠实行“阳光”供地，公开竞价出让土地。 经营城市土地伴随着重大的利益调整，我市坚决取消了所有领导的“批地权”，堵死了协议出让经营性土地的漏洞，坚持公开公平公正的原则，凡经营性项目一律采取招标、拍卖、挂牌方式公开竞价出让，凡房地产项目一律以拍卖方式供地，市场之手发挥了土地配置的基础性作用。为防止垄断滋生腐败，实现公开公平公正竞价出让土地，我们坚持了三个凡是“凡是”：凡是收购储备、确定地价、制定有偿出让方案等重大事项都召开会议“批发”议定：凡是该招投标的土地经营项目，都坚持“四不”原则：不以协议代替招投标，不搞“暗箱操作”，领导不批条子，不批“人情地”；凡是招标拍卖、挂牌出让土地、纪检、监察人员现场监督，向社会公布举报电话。每次拍卖都在开标前确定标底，杜绝了任何“串标”的机会，保证了拍卖成功。2003年，市政府二院59.9亩以1.003亿元成功拍卖出让，都尉坝、果城路、南门坝等3宗土地355亩拍卖出让1.06亿元，市西山运动场4.96亩土地拍卖出让718万元，引起社会备界广泛关注，掀起＊＊市经营土地新高潮。 ㈡转变经营理念，指导土地运营。 进一步明显经营城市的核心和关键是经营土地。把思想认识到经营土地、规范市场、激活机制、创造效益的路子上来。树立三个观念：一是树立市场观念，土地经营的进程中遇到的问题只有依靠市场发挥其对土地资源配置的基础性作用来解决；二是树立资源价值观念，形成土地是政府最大资产的认识；三是树立土地资本观念，土地既是自然资源，又是人类劳动产品，可以通过法制进行运作，实现效益最大化。在思维方式上必须实现四个转变：一是从单向思维向综合思维转变。彻底打破各种条条框框，土地资源管理从单一的资源管理转变到资源与资产管理并重，实现保护资源与保障发展的“双保双赢”。二是从部门经营向全面经营转变。改变以前经营土地是国土部门的事的认识，积极与建设、规划、财政等多个相关部门协调，形成共谋联动的局面。三是从相对封闭形态向公开运作方式转变。改变过去协议出让方式，采取公开招标和挂牌出让，接受社会各方面监督，四是从计划经济手段向市场经济手段转变。行政手段配置土地资源转变为市场手段配置土地，实现土地配置最优化和土地利用价值最大化。 ㈢改革管理体制，高度垄断土地一级市场。 对土地一级市场的高度垄断，一方面体现了经营城市政府作为土地资产所有者代表的客观要求，另一方面是实现土地市场调控和土地价值最大化的前提条件。坚持政府对土地市场的集中统一管理，是经营土地的关键。因此，必须进一步改革土地资源管理体制，依法收回各类开发区、试验区、园区等单位的供地出让权和地价确定权。建立集中统一管理土地、建设用地总量控制、国有土地使用权出让等多项制度，严格执行“统一规划、统一征用（收购、收回）、统一储备、统一开发整理、统一供应、统一市场、统一监督管理”的七统一”原则，从源头上彻底解决多头分散供地的问题。市辖区要依法加强国土资源的集中统一管理，将市区作为一个整体进行规划，建设和管理，根本改变各自为政的局面，全面实现对土地一级市场的高度垄断。必须坚持政府对土地高度集中统一管理是经营土地的关键，政府高度垄断土地一级市场，实行“七统一”。严禁非土地行政管理部门行使政府管理土地职权，实行国土部门省以直管。经营城市和经营城市土地是一个系统工程，要做到“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，配套一条龙”，就必须适度集权、整体联动。为此，我市成立了以市长为组长，常务副市长、分管副市长为副组长，国土、财政、建设、规划等相关部门领导为成员的土地资产处置领导小组，每月召开一次会议集体研究处理全市土地经营管理中的重大事项，包括拍卖土地的选择、底价的确定、建设用地审批、土地收购储备办法等。建立了集中统一管理土地、建设用地总量控制，国有土地使用权出让等五项制度。2003年以来，市委、市政府先后出让了5个关于加强土地资源管理、严格依法收取土地出让金的规范性文件，坚决根治多头、分散供地、批地、管理的弊端，从源头上彻底解决了多头分散供地的问题。去年，省委5号文件下达后，我们迅速把市辖三区国土资源部门统一收归市管。三区作为一个整体进行规划、建设和管理，从根本上改变了以前三区各自为政发展局面。从体制上解决了高度垄断土地一级市场问题。 ㈣严格执法，提高依法行政能力和水平。 国土资源部门是代表政府行使土地和矿产资源职能的行政执法机构，法制观念是第一观念，依法行政是基本要求。在贯彻执行土地和矿产法律法规中，我们始终坚持严格依法行政、办事，不断增强依法行政意识。在处理政务、办理事务等工作上做到主体合法，程序合法，行为合法，决策合法。按照为民、务实、清廉的要求，认真贯彻执行《行政许可法》，增强法制观念，提高依法行政、依法监督、依法办事的能力和水平，以提高干部队伍的整体素质为目的，以提高运用法律政策解决实际问题工作能力为重点，加强本部业务培训和综合素质的提高，并严格实行执法责任制和执法过错追究制，不断推进执法工作机制创新。既严格依法行政，又把握政策和策略。既要敢于坚持原则，敢于碰硬，严格公正执法，又要善于处理各类问题，在严格依法的原则基础上，妥善协调处理好各种利益和矛盾。在查处各类违法违纪案件上，特别是内部监督机制上发现一件、查处一件，决不手软。去年，全市国土资源系统收回群众来信来访、电话举报120件（次），其中涉及党风廉政建设和部门行业不正之风的反映20件，初核18件，立案12件，移送司法机关2件，给予党纪、政纪处分10人，为国家挽回经济损失280多万元。为＊＊经济社会全面协调可持续发展提供了资源保障和优质服务。 ㈤加强专项治理工作，全面规范土地、矿产市场秩序。 1、开展全面深入的土地市场清理整顿工作。经营土地，治乱是前提，规范是基础。我们严格按照国务院，部、省治理整顿土地市场工作的部署，结合我市实际，出台了《＊＊市人民政府关于治理整顿土地市场秩序建立统一规范有序土地市场的通知》、《＊＊市人民政府治理整顿土地市场秩序的`通告》、《＊＊市国土资源局进一步治理整顿土地市场秩序工作实施方案》等规范性文件；“从严、抓紧”地完成治理整顿的各项目标任务。全市共查实土地违法、违规行为1523宗，涉及土地面积6026.7亩。查处违法用地962宗，面积4167.35亩，依法追收土地收益金1.028亿元，收回闲置土地199亩，价值4000多万元，清理各类开发区、工业园区等共计8个，属省政府批准的有5个，对未经省级政府批准的5个开发区进行了撤销处理，保留3个。我们在处理各种违法违规中，做到了该理清的坚决清理，该查处的坚决查处，该收回的坚决收回，该纠正的，坚决纠正，该拍卖的决不协议出让。如：①嘉陵区曾与重庆一家投资商协议出让5.4亩土地，每亩按16万元价格出让，我们通过集体会审知道后，否定了区上的作法，将该宗地进行公开拍卖，结果以每亩地55万元出让，是原协议出让的3.4倍，为政府增加土地收益210.6万元；②阆中市政府为招商引资协议出让给投资商建宾馆，我们知道后，责成做了纠正，严格按照招拍挂进行公开出让，通过挂牌，以每亩11万元进行了出让，获得总价款685万元；③顺庆区舞凤镇跃进水库，面积70多亩的集体土地，该镇政府以“四荒”进行拍卖，而实际是以村社名义与永胜公司签定70年的土地使用权协议，该公司通过欺骗手续办理了国有土地使用证书，用于银行贷款180万元，我们发现后，依法注销国有土地使用证书，收回了集体土地。④＊＊市一家房产公司因于1992年征而未用的100多亩土地被依法收回后，找多人出面说情，该公司多次上访，市委、市政府领导不仅不开口子，而且还为国土部门“扎起”，有力地保证了清理整顿工作的顺利开展。工作卓有成效，取得了明显成果。并通过国务院土地市场秩序治理整顿检查验收小组来＊＊检查验收。 2、开展了矿产资源专项治理整顿工作。矿产是国家的重要资源，以前，＊＊河道砂石处于乱采滥的无序状态，既造成国家收益的严重流失，又产生了阻塞河道、污染环境、影响治安等一系列的突出问题。为此，根据《矿产资源管理法》的有关规定，结合我市实际，市政府出台了《关于依法规范河道砂石矿产资源管理，促进矿业秩序健康发展的决定》，开展了在市辖三区专项清理整顿矿产资源工作，对河道砂石管理主体及其职责进行了界定，打击了无证、违章开采的黑恶势力，清理规范矿石矿产资源开采、经营市场。全市实现公开竞价出让砂、石、矿产资源开采权收益3518.9万元，理顺了矿产资源的有效管理秩序，有效地积聚了建设资金。并将我市治理整顿拍卖砂石的工作在全省作了经验交流发言。 去年，既是全市经营土地和国土资源管理工作取得突破性成效的一年，也是党风廉政建设和反腐败工作取得明显成效的一年。坚持“两手抓、两手硬”，始终把党风廉政建设与改革、发展和稳定紧密结合起来，融入国土资源管理日常工作，并贯穿于各项工作的全过程，通过党风廉政建设的有力推动，开创我市国土资源管理事业的新局面，取得了成绩。正是由于我们一手抓土地资源向土地资本转变，一手抓党风廉政建设，去年我局被市委授予局党组中心组学习先进集体，被市委、市政府评为满意单位，派驻纪检组被市纪委评为先进集体。取得了互动“双赢”的效果。 二、影响土地资源向土地资本转变的主要因素 ㈠内部人为因素 国土资源部门既是管理部门也是权利部门，权利意味着责任，权利大、风险大，我们越是取得工作进展，受到肯定的时候，越要保持清醒头脑，高度重视存在的问题。对党风廉政建设的长期性、艰巨性和复杂性要有足够的思想准备，不能估计过低。应当看到，这些年来国土资源系统人员违法案件持续不断，大案要案时有发生，国土资源领域已经成为一些人通过各种不正当手段谋取非法利益的重点领域，成为权钱交易和腐败案件的易发领域，成为群众利益受到损害，反映强烈的热点领域。在经营城市土地利用和国土资源管理工作中，还存着行政权力部门化、部门权力审批化、审批权力个人化、权力异化寻租等问题。去年全市国土资源系统工作人员受到党纪政纪和追究刑事责任的共计12人。就整个系统讲，既要肯定全市国土资源干部队伍总体上是好的，多数干部是清正廉洁、秉公执法、勤勤垦垦、默默奉献的，又要按照省厅党组和市委、市政府的要求，求真务实，不回避、不护短、正视干部队伍中存在的比较突出的问题和少数干部中存在的严重问题，并切实加以解决。一是极少数干部、职工以权谋私，违法乱纪，严重损害了国土资源系统干部队伍的整体形象。二是一些地方工作部门不依法行政，不依法办事的问题比较突出。三是有些干部思想观念陈旧，工作作风不实，精神状态不清。四是一些部门工作制度不落实，管理不到位的情况相当普遍。反思这些问题，原因是多方面的。有的地方和单位，对党风廉政建设和反腐败斗争的严峻性、紧迫性和重要性认识不到位，领导不力，党风廉政建设责任制在经营城市、经营土地中没有认真落实，存在“一手硬、一手软”的现象；党风廉政建设工作力度不大，教育要求不严、管理松弛、规章制度不完善不落实。对权力的运行缺乏全面有效的监督管理，一些干部政治责任不强，执行制度不严格，管理不规范和不到位，对工作没有尽职尽责等等，这是导致问题发生的重要因素。我们必须清醒地看到，当前国土资源领域腐蚀与反腐蚀的斗争十分尖锐，党风廉政建设和反腐败工作形势仍然严峻，任务繁重。不切实加强党风廉政建设并取得显著成效，国土资源事业将受到严重影响和损害。不紧紧地把业务工作与党风廉政建设结合起来，同步推进，国土资源管理工作和土地资源向土地资本转变将难以推进，取得新突破和新成效。我们必须正确认识和把握党风廉政建设反和腐败斗争形势，进一步增强干部职工责任感和紧迫感，迎难而上，乘势而进，坚持实行教育、制度、监督并重，加大工作力度。不断把国土资源系统党风廉政建设和反腐败斗争引向深入，为推动经营城市土地和土地资源向土地资本转变工作提供强有力的政治和纪律保障。 ㈡外部用地单位因素。 一些单位未经批准，违法与农村集体土地经济组织参与的“征地协议”、占地协议，违法圈占、使用集体土地，特别是以租地、入股、联建等方式使集体土地非法入市，进行房地产开发和改变农业耕种性质搞商业、工业性用地的行为；未经批准转让或以联建、联营方式等转让划拨土地使用权的行为；违反规定自行协议出让经营性用地；未经批准擅自改变土地用途；擅自违反规定越权批地等违法行为。一些圈地长期不开发或达不到用地投资比例，闲置、荒芜浪费土地资源以及小规模大圈地等行为如不加以制止和处理，将严重浪费土地资源、破坏土地资源向土地资本转变。 ㈢政府行为的因素。 一些政府在经营城市土地中还存在着制度不健全、管理不到位和越位的问题。一是认识不够一致，思想观念仍显陈旧。主要表现在有的政府仍以计划经济模式思考问题，把城市建设投入和城市运营割裂开来，批地权集中在个别领导手中，土地资源配置仍以人为支配为主。二是土地运营中的各项基本制度没有建立健全。政府对土地一级市场的高度垄断有的停留在文件上，口头上，没有切实建立土地市场运营机制，政府只是管理，没有直接介入到土地运营过程中去，在决策上把关也就不能获取土地运营产生的巨大利益。三是土地市场秩序需进一步规范。虽然经过专项治理整顿，但有的地方流于形式，没有从根本上融及部分人的利益，土地市场特别是土地供给市场“政出多门、地出多口”的现象仍然存在。四是公开竞价出让机制还没有完全建立。以招商引资、企业改制等种种理由和借口未依法履行审批手续就违法违规承诺企业和招商引资用地，采取以公共设施为名将违法用地行为以合法方式取得，个别违反国家产生政策违反规划、超计划、资金分批次报批土地，或以协议出让经营性土地的情况十分普遍，还有借竞价出让之名行，低价出让之实。五是急功近利思想严重。片面强调营利和追求短期发展，眼前利益，盲目扩大出让土地总量，导致地价人为下降，给政府后续留下隐患。 这些问题的存在，阻碍了生产力的正常发展，极大的影响了经营土地工作的深入。为实现城市的经济社会可持续发展，有必要进一步优化城市土地经营机制，推进土地资源的土地资本转变，实现优质、高效经营。 三、强化管理，建立健全保障机制 ㈠建立健全运营机制，不断提高土地经营管理水平。 1、创新规划引导机制。城市规划是城市建设的灵魂，也是经营土地的前提，城市规划水平的高低，不仅决定一个城市的建设水平，也直接影响到经营土地的规模和效益，进而影响到经营城市的具体效果。经营城市土地一方面要注意做好城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，保持两个规划的协调一致；另一方面要注重发挥规划的财富功能，科学规划，通过城市总体规划引导，充分展示城市各个区域的发展前景，造就不同地段的增值预期，吸引投资者的广泛关注，形成土地市场的有效需求。 2、强化土地增值机制。 土地的价值地于吸附的物化劳动。在同一块土地上因追加劳动形成的价值即级差地租是城市土地财富产生的主要源泉。因此，变生地为熟地，完善市政基础设施配套，可以获取最大的土地出让价格，实现政府作为城市土地价有者的权益最大化。同时，熟地出让有利于规划的实施，可以保证出让土地项目按照规划标准进行配套开发，引导固定资产投资方向。 3、健全土地储备机制。推行土地储备制，规定凡是城市规划区内闲置、低效利用土地及新增用地，一律纳入政府储备，对存量土地采取征用、收购、置换，对有偿收购的土地，采取货币收购。定金收购、预定收购的方式。同时，把“生地”变成“熟地”由政府对城乡结合部和暂时利用效率不高的土地进行初级开发整理和适当的大环境建设，以最大限度地获得地价上涨产生的效益，从而使土地资本在市场运作中更显活力。土地储备制度是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。土地储备是政府高度垄断土地一级市场的体现，是“一个池子蓄水”的具体措施。当前，要健全土地储备的储备、融资、加工整理和市场营销四方面功能，充分发挥储备机构的作用，政府要从土地出让收益中拿出一定比例的资金作为储备资金使用。在防范风险、稳健经营的基础上，实现效能最大化。 4、完善土地供应机制。构建“总监控制、适度紧缺”的土地供应机制是经营土地客观需要。在土地一级市场高度垄断、土地二、三级市场规范有序的情况下，土地价格的涨跌主要取决于土地投放量的多少。视市场行情适时、适量投放土地，让土地市场始终处于不饱和状态是提升土地价格，实现土地价值最大化的有效手段。这一机制的建立和实施，使政府对土地管理和土地市场有了调控权，可以实现政府调控与市场配置相结合的土地资源配套模式，推进土地的集体利用，有效调控市场，提高效益。 5、坚持公开竞价出让机制。公开、公平、公正供地，是建立土地市场的必然要求。公开供地不仅可以充分显化土地的资产价值，保证政府供地的公平性，而且可以减少政府领导很多麻烦，有效杜绝“人情地”，保护干部，防止国有资产流失，又可推进廉政建设。公开供地，就是要充分运用市场机制供地。一是必须规范限制划拨出让，出让要做到严格供地对象和用途，价格评估、集体会审决策和结果公开。二是经营性用地必须招拍挂。商业、娱乐、商品住宅用地以及其他土地，必须拍卖，如同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须以公开招标、拍卖的方式提供。三是要严格执行《划拨土地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《协议出让土地规定》等政策规定。四是在招标拍卖挂牌中要防止弄虚作假，主动邀请公证、新闻等社会媒体参与，实行过程公开、程序公正、结果公示。 ㈡强化管理，规范运作。 1、进一步完善土地市场管理制度。为进一步加强国有土地矿产资源管理。防止国有资产流失产生腐败的问题。一是要从制度上彻底解决行政权力部门化、部门权力审批化、审批权力个化、权力异化寻租的问题，要制定土地报批制、集体会审制、审批责任制。二是要制定和遵照土地资源管理党风廉政建设等规范性文件和规定，积极探索实现决策、执行、监督分工的有效方式，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，实现行政行为制度化、科学化、法制化、明确国土资源部门代表政府履行管理国土资源的职责职权制度落到实处。 2、局党组规定凡国有土地资产处置、有偿出让土地方案等重大事项都要集体研究决策，不搞个人说了算，严格执行财政预算管理，“收支两条线”规定，建立管地不管钱、卖地不收钱，管钱不用钱、批钱不管钱等相互监督和制衡机制，建立公开有序的市场竞争规划，防止土地资产流失和权力的滥用，对经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌出让，严格按照公开、公平、公正的招标投标原则，防止“暗箱操作”，严把“六关”（即：1、城市规划关。2、土地面积关。3、地价关。4、优惠关。5、上报审批关。6、“收支两条钱”关）。凡是招标拍卖、挂牌出让土地，纪检监察人员必须事先介入，并主动邀请新闻单位记者、公证人员等现场监督。 四、以科学的发展观和正确的政绩观实现土地资源向土地资本转变的措施 ㈠加强反腐倡廉教育，严格执行廉洁自律各项规定。 全市国土资源管理工作面临着新的形势，必须筑牢拒腐防变的思想道德防线。要以正确的权力观教育为重点，坚持开展经常性的廉洁从政示范教育、遵纪守法教育、警示教育。要教育广大干部职工，特别是领导干部坚定理想信念、树立正确的世界观、人生观、价值观，并从典型案件中吸取教训，警钟长鸣。同时，把自律和他律、教育和管理监督与被监督结合起来，做到预防在先，关口前移，防微杜渐。 全市国土资源系统领导干部要严格执行《廉政准则》，“八个坚持、八个反对”、“四大纪律”、“八项要求”、六不准和部颁布的“五条禁令”等廉洁自律规定。（自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律、群众工作纪律和以下八项要求：①要同党中央保持高度一致，不阳奉阴违、自行其是；②要严格遵守民主集中制，不独断专行、软弱放任；③要依法行使权力，不滥用职权、玩忽职守；④要廉洁奉公，不接受任何影响公正执行公务的利益；⑤要管好配偶、子女和身边的工作人员，不允许他们利用本人的影响谋取私利；⑥要公道正派用人，不任人唯亲、营私舞弊；⑦要艰苦奋斗，不奢侈浪费，贪图享受；⑧要务实为民，不弄虚作假、与民争利。并且针对国土系统易于发生腐败的一些问题，还要重点坚持以下工作：(1)坚决纠正、禁止领导干部利用职权违反规定插手和干预经营性土地使用权和矿权出让，以及在经营性用地和矿权招标拍卖挂牌出让过程中弄虚作假，为个人和亲友谋私利。(2)严格执行领导干部不准收送现金、有价证券、支付凭证的规定，特别是节假日不准收送红包。(3)继续落实不准利用职权，在审批、立项、颁证、评审、验收、检查等公务中，吃拿卡要、权钱交易；不准收取本系统范围内属工作性质的评审费、验收费；不准到下属单位报销应由本人及其配偶、子女支付的个人费用；不准用公款进行高消费娱乐健身活动；不准在公务时间和公务场所打麻将等规定。(4)认真清理党政领导干部违反规定兼任企业领导职务，党政领导干部拖欠公款或利用职权将公款借给亲友、党政机关用公款为干部职工购买个人商业保险，以及违反规定在中介机构挂名取酬。(5)坚决纠正超标用小汽车和在住房上以权谋私，继续落实领导干部配偶、子女从业的有关规定。(6)抓好乡镇国土资源管理所干部职工的廉洁自律工作。为确保国土资源管理行政行为的公平、公正，切实维护好人民群众根本利益，特别是对国土资源系统工作人员履行公务特制定。五条禁令：即(1)禁止为补偿安置不符合法律规定的项目办理用地报批手续或以各种变通的办法为之供地、办证；(2)禁止在土地、矿产等行政审批事项中为项目申请人批条子、打招呼；(3) 禁止配偶子女为本人任职单位直接管理的案件和土地、矿产资源等各项具体行政事务提供中介服务；(4)禁止指定或向办事方授意由指定中介机构从事土地使用权，探矿权、采矿权、地质灾害咨询评估和项目设计等相关工作；(5)禁止接受基层单位和管理相对人的现金，有价证券，以付凭证或有碍公务的宴请招待，报销应由本人或亲友承担的费费。以上各条禁止事项，国土资源管理系统全体工作人员必须严格遵守，违者将追究当事人责任。全市国土资源系统各级干部职工必须严格执行，纪检监察部门要加强监督检查；对干部职工廉洁从政的突出问题，苗头性、倾向性问题，要及时采取措施，切实加以预警和预防。 ㈡严肃查办违纪违法案件，坚决惩处腐败分子。 ，查办案件要以的政治纪律、组织纪律、经济纪律、群众工作纪律为准绳，维护群众利益为重点，着力查处违反政治纪律的案件和贪污、受贿、挪用公款的案件。要切实加大执法执纪监督力度，从严查处国土资源管理中利用行政审批、行政执法等职务便利谋取私利的案件和进行权钱交易的案件；领导干部插手和干预经营性土地使用权和探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让制度的案件；征占土地中损害群众利益，造成恶劣影响的案件；领导干部严重腐化堕落的案件；违反组织人事纪律的案件和严重失职渎职的案件；基层干部以权谋私、侵害群众利益的案件。 要加强信访举报工作，建立有效的信访处理机制，注意从中发现苗头性、倾向性问题和案件线索。继续加强与检察机关协调、配合，共同预防职务犯罪。重视发挥查办案件在治本方面的作用，通过剖析案件，教育干部职工从中吸取教训、警钟长鸣，同时改进管理、完善制度，从源头上防治发生违法违纪案件。 ㈢加强党风政风建设，纠正损害群众利益的不正之风。 国土资源系统党风政风受到社会的普遍关注。去年在全系统开展的行业作风集中教育整顿活动收到明显效果，广大干部职工作风发生了明显变化，今年要巩固和深化。按照“纠建并举”的方针，重点要抓好以下工作： 1、着力解决损害群众利益的突出问题。国土资源管理工作，关系经济发展、社会稳定和人民群众的根本利益，依法维护好、实现好、发展好人民群众的利益，是国土资源管理工作的出发点和落脚点。要从讲政治和全局的高度，深刻认识解决侵害群众利益问题的重要性和紧迫性。今年，一是继续深入开展清理整顿各类开发区，坚决制止和纠正违规擅自设立开发区，严格执行基本农田“五个不准”和非农建设用地“六个不报批”等规定。三是切实解决拖欠、挪用、载留征地补偿和拆迁安置不落实的问题。四是全面整治无证开采、越界开采、乱采滥挖、非法转让、破坏资源、破坏环境等各类违法采矿行为。五是严格执行财政部、国家发展改革委、农业部关于公布农民建房收费等有关问题的通知，坚决纠正农民建房用地乱收费行为，深入开展农民建房用地收费专项治理。六是认真落实国土资源部、省厅推出的十项和十二项行政为民措施；坚决纠正公务活动中乱收乱罚、吃拿卡要、刁难群众，以及执法不严、办事不规范、服务意识差、办事效率低等问题。 2、进一步推进政务公开工作。认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于在市（州）和省级行政机关全面推行政务公开工作的意见》和市委、市府、省厅的安排布置，各县（市、区）局要充分认识全面推行政务公开工作的重要性和必要性，加强领导，采取切实有效措施，进一步推进政务公开工作。一是建立责任制，明确责任人，加强监督检查。二是突出重点，注重实效，防止形式主义。三是积极探索经常性工作及时公开，阶段性工作定期公开，临时性工作随时公开，动态工作创造条件公开，不断提高政务公开内容的公开率、合格率和满意率。 3、抓行风建设，树立良好部门形象。国土资源部门的行业作风越来越受到社会各界的关注。今年，省委、省政府、省纪委把国土资源系统行风建设和民主评议作为两个重点评议单位之一。要认真贯彻落实四川省国土资源厅、四川省纠风办《关于20全省国土资源系统开展民主评议行风工作的通知》。要紧紧抓住密切党和群众血肉联系这个核心，以解决群众反映强烈的突出问题为重点，以主动为民、便民、利民为目标，坚持纠建并举，坚持整改和建设相结合，扎实有效地推进国土资源系统行风建设。要巩固和发展行风教育整顿成果，着力建设“抓党风、带政风、正行风”的长效机制，进一步振奋精神，转变工作作风，改善服务质量，提高办事效率，查处违规违纪行为，狠刹歪风，弘扬正气，整肃作风，真正把国土资源部门建设成政治坚定，纪律严明、业务精通、作风优良、廉洁高效、公正执法的部门，成为让党委和政府放心、让人民群众满意的“正气机关”。 ㈣标本兼治，惩防并举，强化从源头上预防和治理腐败。 反腐倡廉，既要从严治标、惩治腐败，又要着力治本，预防腐败。要继续重点抓好深化行政审批制度、财政管理体制、投资体制改革和干部人事制度等四项改革。 1、认真贯彻执行《行政许可法》。按照“责任明确、权力制衡、集体会审、运作公开、管理规范、优质高效”的要求，全面执行省厅建设用地审批管理办法，规范法定行政审批事项的“审批程序”。坚持“窗口办事”制度。 2、针对经营土地工作中的新情况、新特点，完善和规范经营性土地使用权和探矿权、采矿权出让制度。严格执行经营性用地必须百分之百实行招标拍卖挂牌出让，商品住宅用地必须百分之百以拍卖方式出让的规定，对新设置探矿权、采矿权，原则上都要实行招标拍卖挂牌出让，以拍卖为主。要强化土地市场监督，规范土地交易和中介行为，建立全市开放、统一、规范、有序的矿权市场。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求，完善国土资源产权体系，健全市场运作机制，更大程度地发挥市场在国土资源配套中的基础性作用，探索合理的收益分配和调节机制。继续治理整顿土地市场秩序进一步巩固土地治理整顿成果。 3、要进一步加强土地开发整理项目及专项资金管理监督。规范土地开发整理项目管理工作程序，建立责任制和责任追究制，加强对立项、规划、设计、资金拨付、项目实施、竣工验收等环节的监督，强化纪律约束。一是加强项目立项审查。严禁在地类、面积和工程量上弄虚作假。二是严格执行工程招投标管理规定。认真落实省委办公厅、省政府办公厅《关于严肃招投标工作纪律和规则的意见》，土地开发整理工程不准规避招标和搞假招标，严禁领导干部和机关工作人员干预和插手招投标活动。三是加强项目资金管理。土地开发整理项目资金必须专户存储、专款专用，不准载留、挪用、坐支和扩大支出范围。严格开发整理项目资金专项审计；四是加强工程质量监理和实行竣工验收责任制。 4、严格执行财务预决算制度，政府采购制度，预算资金“收支两条线”规定，积极推进对直属事业单位的集中收付制度和会计核算制度，内部审计制。 5、认真落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，建立健全科学的干部选拔任用和管理监督机制，严把干部选拔、任用关。 ㈤履职尽责加强监督检查，确保权力正确行使。 加强党风廉政建设，监督是关键。去年12月，中央出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》两部党内法规，全面推进党的建设新的伟大工程的重大举措。两个《条例》的颁布实施，对于发展党内民主、加强党内监督、严明党的纪律，具有十分重要的意义。全系统干部职工，特别是领导干部，要认真贯彻、宣传和学习两个条例，增强接受监督的意识，做接受监督的表率。纪检监察部门要充分发挥监督职能作用，协助党组组织协调党内监督。强化监督对制约权力、防止公权私用、谋取私利具有重要作用，是实现关口前移，帮助党员干部不犯或少犯错误的重要保障。要强化对权力的制约，确保权力的规范运作。重点加强对领导班子特别是领导班子一把手的监督，领导班子一把手要增强接受监督的意识，做自觉接受监督的表率。不允许有不受监督的干部存在。健全和完善各项监督制度和内控制度。要严格执行民主集中制，重要情况通报和报告制度，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，特别是涉及重大事项决策、重要项目安排、重要干部任免和大额度资金使用，要坚持民主科学集体决策。要认真实行民主生活会、领导干部述职述廉、廉政谈话和“诫免等制度、推动党内监督工作有序开展。”要切实建立起多层次多方位的监督制约机制，充分发挥行风监督、党风监督、行政监督、法律监督、舆论监督等多种监督的强大合力，做到各项工作开展在哪里，监督工作就延伸到哪里，真正把权力运行置于有效的监督之下，从源头杜绝腐败的产生，使土地资源向土地资本转变走上制度化、法制化、科学化的健康发展的转产，为实现经济跨越式的发展，全面实现小康目标作出积极贡献。xx市农业局
（二0xx年六月十八日）
建设现代农业，是十六大报告关于“三农”问题论述的一个重要内容，是我市农业的主攻目标和发展方向。xx是农业大市，人口850万，仅农村人口就有650万，所以农业的发展水平在很大程度上决定着全面建设小康社会的进程。实践证明，传统农业很难适应市场需求，更不可能大幅度增加农民收入。因此，大力推进传统农业向现代农业的转变，对全面建设社会主义新农村具有极其重要的意义。
一、目前传统农业向现代农业转变存在的问题
（一）存在精耕细作就是传统农业的误区。精耕细作对推动种植业发展功不可灭，它是传统农业中的积极因素。在今后很长一段时间里，农业仍不可能抛弃精耕细作。因为，挑战传统农业，调整农业产业结构的目的是促进农民增收，关键是要优化区域布局，优化产业结构，优化品质，提高农产品商品率，增加附加值，提高效益。农业效益与产量、品质、市场价格成正比，精耕细作能有效地提高单位面积产量，增加收益，所以精耕细作仍适用于现代农业。
（二）以粮食多少衡量是否现代农业。诚然，传统农业以粮食生产为主，但挑战传统农业不等于不要粮食生产。而是把新的思想观念、新的种植方式、新的经营机制、新的工作方法，注入到农业生产中去，运用现代工具、现代技术，提高生产力，发展现代农业，走产业化经营之路。大力发展优质稻、反季节菜玉米，走加工、贮藏、包装上市的产业化经营之路，提高附加值，增加收入，仍然是挑战传统农业。是否增收是检验挑战传统农业成功与否的唯一标准。
（三）农民科技素质较低，农业科技成果转化率低。据农业普查，全市农民其中小学以下文化程度的占32.8，初中文化程度的占53.6，高中文化程度的占10.7，达到中专以上文化程度仅占2.9。对新科技、新技术的接受能力有限，阻碍了农业科技推广的进程；农业科技人员占农业从业人员的0.17，低于全省0.2的平均水平，同时现有的农业科技人员中，大部分属于产中服务型人才，缺乏综合性、多学科方面的知识，难于适应市场经济条件下农村经济发展的需要。另外农技服务机构设备简陋，服务手段落后，个别县市（区）最基本的办公设施不全，特别是乡镇农科部门的办公条件和服务手段更为简陋和落后，难于适应新时期传统农业向现代农业转变的'需要。
二、传统农业向现代农业转变主要有那些内容
（一）更新传统的思想观念。就是挑战自我，打破禁固，彻底摒弃旧的农耕文化，摒弃长期以来沿传下来的固有的习惯，树立大农业、现代农业的观念，树立为卖而种，为赚而种的观念，既要优化品质、提高种植技术，又要注重市场，着力包装、运销、加工业的发展。全面推进“五个转变”，即以增粮为主向以增收为主转变；以增量为主向以提质为主转变；以小而全为主向以大而专为主转变；以抓生产为主向以抓销售为主转变；以抓农民为主向以抓业主为主转变。从而实现经济增长质量和方式的根本变革。
（二）改变传统的生产方式。主要包含传统的生产目的、传统的经营机制、传统的种植结构、传统的栽培模式。传统的生产目的，是以自给自足为主，要打破自给自足经济，大力发展商品经济。挑战传统的经营机制，就是在坚持以户营为主的家庭承包责任不变的前提下，放活土地使用权，促进生产力发展。传统的种植结构，是以粮食生产为主，它解决了吃饭问题，但难以使农民致富，要大力调整农业产业结构，彻底改变单一粮食结构，优化品质。传统的栽培模式，是以种植业为主，既要利用设施栽培、大力发展不同茬口、不同时间的反季节作物，又要推进节本降耗技术，大力发展农产品加工业，提高商品化处理程度，推进产业化进程，提高农业附加值，增加农民收入。
（三）改变传统的工作方法。传统的工作方法主要表现为：按步就班，缺乏创新意识，造成这一问题的关键是大部分农村交通闭塞，文化层次低，信息不灵，反应迟钝；农业工作者知识老化，观念存旧。要用抓工业的方法抓农业。立足“三新”（新思路、新机制、新跨越)，突出“三优”(优化农产品质量、优化农村产业结构、优化区域布局），加速“三调”（农业产业结构调优、调强、调快），着力“三高”（提高农民收入水平、提高农业对GDP的贡献率、提高农村文明程度），推进“三化”（农业产业化、农村工业化、农村城镇化）。
三、如何推进传统农业向现代农业转变
（一）突破思想观念。立足xx实际，推动农业产业化，加速农业现代化，带动农村城市化，实现城乡一体化。突破抓传统农业固有的思维模式、思想观念，牢固树立质量第一，协调发展，市场导向，业主开发，规模经营，产业化推进，超常规发展的观念。牢固农业、工业
“一盘棋”的思想。制约传统农业向现代农业转变的关键和推进农业产业化经营的核心是以农业为主的加工业滞后，大力发展农产品加工业，既可推进工业化进程，又能带动农业产业化，促进城市现代化，实现财政增效，农民增收，城市增容。为此，要把走活农业、工业“一盘棋”作为整个经济发展的一个指导思想，把大力发展资源型深加工，特别是农产品加工业作为立市产业，做到旅游活市，产业立市，商贸兴市。制定优惠政策，大力招商引资，加大农业投入力度，努力改善农业基础条件；强化农业信息服务网络建设；进一步健全农技推广服务体系，加大农业投资，完善办公设施。整合社会办学资源，依托“绿证培训”、“阳光工程”下大力抓好科技培训，提高农民科学文化水平，更新观念，打破传统农业的习惯力量。
（二）突破经营机制。要在稳定家庭承包责任制长期不变的前提下，积极研究和推广放活土地使用权的运行机制。大力推广农业“业主”开发。“业主”开发对农民有“四增”（增加了一笔固定收入、增加了就业机会、增加了务工收入、增加了学着干的知识），缓解了政府“四愁”（愁项目、愁技术、愁资金、愁市场）。它不仅稳定了农村的基本政策，而且放活了土地使用权，能有效地加快农业集约化、规模化、产业化经营进程，推动农业科技进步，是挑战传统农业的最有效形式之一。要在保护农民利益，尊重农民主权的前提下，全面推广。要加强领导，把“业主”开发作为农业招商引资的重要内容，出台优惠政策，营造宽松环境，建立领导联系“业主”制度。组建农村土地信托公司，通过托管、租赁、收购土地经营权等方式，将农民耕种的土地、农村荒芜、闲置土地以及“四荒”地集中起来，由公司自主经营，采取转租、入股、拍卖使用权等方式给业主成片开发，或按规划返包给农民耕种，实现土地的规模经营，农业科技人员结合“百万科技专家服务三农”活动，下乡入户，积极鼓励他们送知识送文化的同时，有条件在开展租赁承包，推进业主经营快速健康发展。
（三）突破结构调整。一要突出重点产业 （十大类）。要下决心调减效益低的部分粮食作物，大力发展。二要突出重点区域。重点发展生态林和以xx酥梨为主的经果林，发展生产基地。
（四）突破科学技术。与河南省农大、农业科研院所、xx市农科所联姻，积极引进、创新技术，加速农业科技成果转化，推进农业科技进步。一是突破增产技术。大力推广适用增产技术，努力提高单产。二是突破增质技术。大力推广名特优新稀优质良种和优质技术，全面优化农产品质量，建立主要农作物、水果引种圃、观察圃、繁育圃，积极引进、试验、示范优质品种，确立适合当地种植的名、特、优、新、稀品种。建立无农药污染、无公害的优质农产品生产基地。三是突破增效技术。传统农业最明显的特征是生产技术落后，以自给自足为主，农产品的生产链较短，贮藏、保鲜、包装、加工等后续链严重滞后，因此，必须由抓生产为主，转向生产、销售并重，大力发展农产品贮藏保鲜业、运销业、加工业，同时要充分利用自然、历史优势，创建、登记注册系列名产、名品、名牌，逐步形成支柱产业，促进农民增收、财政增效。
乡镇政府，是农村基层政权的主要组成部分，它承担着国家管理农村社会事务的极其繁杂而又十分具体的工作任务。面对经过税费改革之后，曾经将“催粮要款”作为“主业”的乡镇，面对着抛弃传统工作方式，面对着农民奔小康需求日渐提高的现实，我们必须从保证农村社会稳定和经济发展的高度出发，推进乡镇职能转变，加强乡镇行政的制度化建设，努力实现依法行政。
一、加强乡镇职能转变的重要性和必要性
乡镇行政机构职能的转变，总的来说，是为了适应社会主义市场经济体制的需要，是建立社会主义市场经济体制的客观需要和我国政治体制改革的必然趋势。
1、加强乡镇职能转变是我国基层政权建设的必然趋势。乡镇人民政权是我国人民民主专政政权的重要组成部分，是我国政权体系的重要内容。根据宪法和有关法律的规定，乡镇人民政权，是人民当家作主管理本行政区域事务的体现，同时，乡镇人民政权又担负着多方面的职能，其中最主要的是执行国家经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、文化、卫生、科技等事业和财政、民政、治安、司法行政、计划生育等行政工作，也担负着发展基层社会主义民主，保障基层广大人民群众当家作主的民主权利。乡镇政权是我国政权体系的基础，是我国国家政权在农村的延伸，在建设有中国特色的社会主义伟大事业中担负着重任，它关系到党的路线、方针和政策在农村的执行，关系到九亿农民物质文化生活水平的提高和民主政治权利与自由的保障，加强农村基层政权建设，切实转变乡镇职能既是我国社会主义民主与法制建设的重要组成部分，也是党的农村各项工作的延续和发展，只有加强农村基层政权建设，切实转变乡镇政府职能，才能从理论上针对现阶段我国农村存在的现状和问题提供解决的对策。
2、加强乡镇职能转变，是农村市场经济发展的必然。改革开放以来，农村废除了人民公社，实行了家庭联产承包责任制为主的统分结合、双层经营的体制，这使广大农民获得了对土地的经营自主权，再加上大部分农产品价格放开，山东的白菜运往浙江，再也不用绳子挂起来。福建的芦荟也经常来到北方人的餐桌上，农村经济向着专业化、商品化、社会化方向迅速发展，广大城乡农民得到了明显实惠，特别是随着中国加入WTO，农村经济体制改革的深入，乡镇企业异军突起，农村剩余劳动力从土地上转移出来，农村经济的发展，让农村基层工作者眼花缭乱。农副产品的商品化和传统农业的多元化发展，市场经济体制逐步形成了，这本来是极大的好事，但对农村基层政权建设却是一个极大的冲击，给我们提出了新形势下我们干什么，怎么干的严峻问题。
3、现阶段农村税费改革，使乡镇职能转变成为新形势下乡镇的必由之路。随着农村税费改革的深入，特别是中央一号文件的贯彻落实，乡镇工作向何处去，农村基层政权建设在社会主义市场经济体制和民主与法制建设中的双重作用如何体现出来，是一个严峻的难题。当然，我们没有理由把乡镇功能变化全部归之于农村税费改革，但不可否认它的确是影响乡镇职能发挥的重要原因。过去，乡镇百分之八九十的时间和精力都用在了“催粮要款”、“刮宫引产”这些任务上。在当时的形势下，因为“保工资、保运转、保稳定”是压在乡镇肩上的一大重担。现在“三保”要继续，但乡镇工作有没有事，有多少事要干，农民群众对乡镇工作欢迎不欢迎，干群关系能否得到进一步改善，归根结底，都在于乡镇是否能够真正实行职能转变。
二、目前乡镇职能存在的问题和现状
我国现阶段的农村生产水平低下，特别是我们后高山区，农业生产工具基本上是原始农具，牛耕、人拉、人背、人耕司空见惯，现有的农村基础设施也基本上是“大跃进”和“农业学大寨”期间兴建起来的，设施陈旧，年久失修，很难适应现代化农业发展的需要。同时，农业布局、结构不合理规模上不去，不适应市场经济发展的要求，要想尽快改变，离不开乡镇政府的有效管理。但是，现阶段的农村基层政权建设又面临着传统观念的制约和职能的弱化，以及乡镇从业人员素质低下等具体问题。
1、乡镇职权职能的弱化。农业是国民经济的基础，是人类自下而上和一切生产的历史起点和先决条件。全面发展和繁荣农村经济，努力实现社会主义农业现代化，是国民经济持续，稳定、协调、健康发展的关键。但是，现阶段的乡镇却不能完全适应农村市场经济的发展，特别是改革开放以来，农村实行了家庭承包责任制，农民获得了生产经营自主权，取得了明显的直接的经济利益，随着市场经济体制的建立，农产品的商品和农业生产的专业化、产业化程度不断提高，在生产环节，流通环节也出现了很多问题。农业发展过程中的资金短缺，技术滞后，信息闭塞。这些问题乡镇政府都难以解决。如农民种植什么样的良种适宜该地区生长，乡镇得依托县种子公司;用什么肥料、多少农膜得靠供销社;农作物发生病虫害，得请农业局，根据以往的.经验，出现农作物病虫害后，农业局还要调查、研究，最后才能开出方子，到这时，很多农作物都已经遭受了损失。这些问题都迫切需要乡镇政府来解决，而实际上这恰好是乡镇政府的薄弱环节。养殖业、中药材等发展中，这种职能上的薄弱环节表现得尤为突出。假种子、假农药,打击有专门职能部门，乡镇政府是看得见却管不着。
在社会事务上，更存在着职能弱化问题。乡镇作为一级政权组织，应依法将本地区的政治、经济、文化和各项社会事务都统管起来，这是法律赋予乡镇的重要职责，是我国政权体系实现统一领导的客观需要，也是加快农村社会主义物质文明和精神文明建设的现实要求，但是，随着部分行业财政上划和管理职能的脱钩，乡镇职能落空。特别是现阶段的农村、户籍管理靠公安，婚姻登记也上划了，这给乡镇政府落实计划生育基本国策带来了极大的困难。在集镇建设上，要推进集镇建设，但集镇规划靠城建局，土地审批靠土管部门，同时还涉及公路、水保等单位，乡镇制定的措施稍有不慎便会落空。同时，事业单位工作人员人浮于事，群众意见大，认为政府监督不力。
2、没有适应新情况的工作模式。农村税费取消了，许多乡镇干部认为肩上的担子轻了，究竟该怎样工作却浑然摸不着头脑。他们无法从传统的乡镇工作中解放出来，没有了“催粮要款”，少有了“刮宫引产”，只有听领导安排，推一下，动一下，有的甚至动都不会动。当前，在农村各项改革不断深化的形势下，尤其是逐步取消农业税，取消除烟叶税外的农业特产税后，钱从哪里来?人往哪里走?工作怎么干?工作上迷茫，甚至因此消极懈怠。一些乡镇干部“官本位”的观念还非常浓，不愿意放下架子直接面对农民，总认为自己高人一等，不能和群众打成一片。有的干部认为，现在特产税取消了，乡镇政府的权力层层上划，而职责层层下压，应对部门层层加码的工作任务已是很不容易的了，直接面对群众服务就显得力不从心，不懂得如何去服务，整天只忙于转转、看看。许多干部包村，包的是村干部，只为村干部当好通讯员就算了事，搞产业宣传老一套，抓不出典型跟不上服务。3、乡镇干部素质普遍低下。乡镇干部中退伍军人多，选举式干部多，顶招干部多。这“三多”干部占到乡镇干部总数的65%以上，许多干部不重视马克思主义理论和建设有中国特色社会主义理论的学习，不具备基本的理论基础和政策水平。同时，乡镇干部文化水平参差不齐，多数没有受过系统的正规教育。部分干部，宣讲中央一号文件只知道取消农村特产税，落实计划生育只讲一胎化，对政策的精髓，说不明道不白。更重要的是，在长期的以“催粮要款”、“刮宫引产”为主的乡镇工作中，乡镇干部脱离专业工作，即使专业干部也不懂专业特长，很多农校毕业生不会指导农民修剪桑园，家住农村的干部不懂制茶，种烟技术。许多乡镇干部工作依靠村干部，能力上比村干部还低。
三、转变思想，更新观念，切实转变乡镇政府职能
1、不断强化乡镇政权体制改革。转变乡镇政府职能，要实现乡镇政权建设适应社会主义市场经济发展的客观需要，乡镇就由“抓事务，抓税收”向“抓产业、抓服务”上转移，机构设置也应向这个重心靠拢，整合人力资源，在精简事务性机构的同时，组建以产业服务为重心的服务机构，强化政府在促进农民增收上的职能。当前，我县走出了一条“领导干部能上能下，一般干部谋职锻炼”的用人机制，这既是提高干部队伍素质的重要途径，也是激励干部作为的良好平台，乡镇职能转变要以此为契机，在机构设置、人员编制、职能确定等问题上要立足实际，合理设置机构，不墨守成规。同时，要为广大干部创造良好的学习机会，加强对干部的继续教育，使乡镇干部更多更好地为农民增收服务。
2、转变工作机制，改变行为方式。乡镇工作的一贯做法是“领导包片、干部驻村”。村民自治和农村家庭承包经营的发展，农民已经不欢迎乡镇插手村级一般事务，因此，破除包揽一切的思想，按照专业化的要求把力量集中到各个产业发展的服务机构中去显得十分重要，要千方百计调动农民群众的积极性和创造性，激发农村经济的活力。现阶段，一是要抓信息。农民得到的信息常常滞后，种什么、养什么，大多干部动员，或是跟着别人干，总比市场的真实信息慢半晌，造成了种什么，多什么，卖不出去什么的恶性循环。解决这个问题最有效、最便捷的途径就是建立和完善信息服务体系，乡镇政府和广大干部应当重视利用自己掌握的知识和科技手段去收集信息，及时发布、传达给农民，减少农民种什么、养什么，到哪里输出劳务的盲目性。二是要做好市场分析，解决“卖难”的问题。要多方考察，了解市场行情，加强与外地客商的联系，建立稳定的销售网络。同时，还可以通过发展中介组织解决农民产品销售问题。三是要做好科技推广工作。科技是产业的支撑，不注重科技，产业就体现不出质量和效益，现在乡镇富余人员较多，可以尝试将部分分流人员派到大专院校或其它示范基地去学技术，还可以通过有偿服务和发展集体产业的办法，既可以分流富余人员，减轻财政压力，又可激发农村经济活力，带动农村发展。做好了这几方面的工作，农民就能见到实惠，乡镇政府的职能作用也显现了出来。
3、坚持依法行政，规范行政行为。乡镇职能转变，并非放弃管理职能，而是要寓管理于服务之中，在服务中协调，靠服务来管理。一是要努力实现乡镇职能重心的转变，即由过去对乡镇经济组织，乡镇企业、农业生产的全方位领导与管理转变为对其全方位多层次的监督与服务。二是健全政府机关，特别是“七站八所”等条块单位的各项规章制度，并使其能严格依法办事，切实保护农民利益，增加农民收入。三是加强基层民主法制建设，调动广大农民的生产积极性、创造性，不断提高劳动生产率，促进农村经济持续、稳定的发展，就必须充分发扬基层民主，保证广大农民能够参与村民自治性组织的各项管理活动，使广大农民群众能真正享有宪法和法律赋予的各项民主权利。这就要求努力完善基层组织的规章制度，使人民的管理权、监督权能有法可依，以保护农民的经营自主权。这就要求乡镇政府切实履行农村经济工作的管理责任，运用政治的、法律的手段解决好农村的热点、难点问题，赢得群众对基层政府的信任和拥护。
为了适应工商行政管理工作面临的新形势、新任务和新要求，进一步促进基层分局依法履行监管职责，提高监管执法效能，根据省局的安排部署，结合全市工商系统实际，制定推进基层工作模式转变实施方案。
一、指导思想
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻国家工商总局新“三定”及履行职能要做到“四个统一”、实现“四个转变”、达到“四高目标”和建设“三个过硬”的干部队伍的总要求。以深化机关效能建设，提高执法人员的整体素质，提高监管执法的效能为着眼点。以加强和规范基层的“硬件”和“软件”建设，改善办公环境和条件，提高履职能力和办事效率，重塑部门形象为切入点。通过转变基层工作模式，进一步更新基层一线人员正确履行新形势下监管执法职能的新理念，探索和改进监管执法的新途径，提高完成监管执法任务的新本领，取得监管执法效能的新成效。为出色完成省局和地方党委政府赋予的工作职责，推动××的赶超发展做出应有的贡献。
二、总体目标和要求
全面落实基层分局辖区网格化监管，着力推进“七大机制建设”。使基层人员对监管执法的区域、监管执法的内容、监管执法的方式和手段、监管执法的质量和效果、以及监管执法的责任等更加明确具体，更加合法规范，符合新任务对履职的要求。同时，从优化办公环境和条件、加强和完善内部管理、强化党建工作、严格绩效考评与奖惩，提高基层全面建设的规范化程度和水准。真正把分局打造成为履职到位，人员岗位职责明确，管理规范有序，效能不断提升，部门形象良好的前沿阵地和窗口单位。
推进基层工作模式转变是国家总局和省局部署的一项涉及面广、影响深远、难度较大，但又势在必行的探索性的系统工程。为实现上述目标，全市系统要从全局和战略的高度，审时度势，增强推进基层工作模式转变的使命感和责任感，高度重视、周密安排、精心组织、加强领导、扎实工作，确保取得预期的成效。
三、实施内容和重点
(一)抓好宣传动员，切实把全体人员的思想统一到基层工作模式转变上来
全市系统要通过学习领会上级文件精神、举办专题培训辅导、开展座谈讨论、以及运用多种形式加大宣传等途径，提高干部职工特别是基层一线执法人员对推进基层工作模式转变的必要性和紧迫性的认识，明确基层工作模式转变的目标要求及重点方面，了解掌握基层工作模式转变的内在要求与实际操作，增强做好推进基层工作模式转变的自觉性、主动性和实效性。
(二)抓好资源整合，为推进基层工作模式转变创造有利条件
要结合停征“两费”、“小局大所”、“精局强所”的客观要求，在保留机构、人员职数不变的前提下，调整分局布局;调整划分管辖区域;调整人员安排，落实城区分局不少于15人，农村分局不少于7人的要求;调整分配办案设施和办公设备的使用，使整合后的分局布局合理，监管任务相对均衡，确保机构运转正常，人员按岗尽责。
(三)抓好典型示范，有序推进基层工作模式转变全面到位
各地要在学习考察丰城试点分局经验的基础上，根据现有条件，因地制宜，选择城区或镇一级的1—2个分局先行试点，总结点上经验，落实工作安排，做到稳妥有序推进。
(四)抓好基础建设，为推进基层工作模式转变提升更高档次
各地要按照基层机制建设实施内容的整体安排，着力抓好“一室两队一窗口”的规范建设。硬件建设达到“七有”，形成办案、办公及生活、文化娱乐设施相配套。在软件建设上须按市局统一标准操作使用的，落实好市局安排;需由县市区局规范统一的，参照市局设计的内容自行抓好落实。
(五)突出提升党建，使推进基层工作模式转变呈现新的亮点
健全完善党的基层组织，有党员3人以上的成立党支部，书记单列;按上级要求抓好党员的学习教育各项活动;规范并执行好党内相关制度;发挥好党支部的战斗堡垒和党员的先锋模范作用。
(六)规范考核奖惩，确保推进基层工作模式转变取得实际效果
各县市区局要根据基层分局及人员履行职责的具体安排，研究制定绩效考核的操作办法，并严格兑现奖惩，以达到奖勤罚懒、奖优罚劣，促进工作的目的。
要在全面实施以上内容的同时，突出重点，讲求实效。
第一、创新巡查方式，规范监管行为，提升监管效能
以辖区网格化监管为基础，创新市场巡查方式，完善市场主体台帐，实施信用分类动态监管，确保基层分局辖区综合监管纵向到底、横向到边，不留空白和死角。
1、实行网格责任，明确监管职责
城区以街道、社区、专业市场为基本单位，农村以乡、镇(场)为基本单位，矿区以分矿、社区为基本单位，划分若干监管网格，确定网格名称，明确各网格监管责任人及职责。
2、采取“留痕迹”巡查，“活页式”记录
严格市场巡查纪律，按照市场巡查流程、内容、方法、频次进行巡查，并及时填写巡查人员巡查登记卡，同时按照“一般行业、涉安涉危行业、食品行业”三种活页登记表分别作好记录。
3、推广使用动态“信用等级牌”，实施信用分类监管
依据电子工商业务系统对市场主体自动生成、调整的a、b、c、d信用等级，对辖区市场主体推广使用动态“信用等级牌”，利用动态“信用等级牌”进行分类监管。
4、建立完善电子和纸质台帐
建立基层分局辖区台帐：按“三本式”即个体工商户台帐、企业台帐、重点监管户台帐(个体、企业)分别建立和完善。
建立各网格责任人台帐：采用“一本式”对网格内市场主体逐户建立。
建立其它台帐:包括简易程序案件和一般程序案件、消费者投诉举报登记、注册商标登记、户外广告登记等台帐。
5、统一使用市场巡查包和应携带的材料
基层分局统一使用市场巡查包，携带材料包括预警通知书、当场处罚决定书、消费投诉登记表、消费申诉举报登记表、市场巡查登记表、网格责任人台帐、其它相关材料及设备。
第二、创新执法机制，严格办案程序，提高办案水平
进一步强调基层分局执法办案职责，防止重复交叉办案，避免大案小办、小案大办的执法不公现象，严格执法办案程序和纪律，全面推行网上办案，提高办案质量，增加公开透明度，提高依法行政水平。
1、明确执法办案人员岗位职责
依据有关法律、法规开展对市场违法违章一般程序案件的查处;协助和配合上级对辖区内市场违法违章重大案件的查处;案件终结后，做好案件的登记、公示、案卷材料的录入和归档工作;落实市场各类专项整治工作等。
2、遵守执法办案工作规定
执法办案必须做到：主体合法，有权管辖;事实清楚，证据确凿;程序合法，手续完备;定性准确，处罚恰当;文书规范，卷宗完整。
3、按照办案程序执法办案
简易程序案件和一般程序案件要严格按照案件录入系统规范操作。
4、按照行政处罚决定执行规范操作
按照市局制定的行政处罚执行的方式、强制执行的措施、罚没物品的处理等规定操作，行政处罚罚没款及没收物品的变价款，必须按规定全额、及时上缴国库，实行“罚缴分离”。
5、规范案卷质量
处罚决定书(一般程序案件)统一使用“说理式”文书。其它文书应使用统一的规范格式，并按要求立卷归档、装订、保管。
第三、创新“工作成果”记录考核，增强全市系统人员忠于职守的能力
市局统一印制并在全市系统推行使用“工作日志”，同时制定了填写使用“工作日志”的管理规定，各级尤其是基层分局要认真按照要求填写，做好加强监督检查、落实考核评比等工作，使这项创新性工作落到实处，见到实效。
四、实施步骤
1、宣传发动。从2011年元月中旬市局召开基层工作模式转变现场会暨动员会后，各县市区局应于元月底前制定并上报实施方案，开好动员会，层层抓好宣传发动，营造浓厚的工作氛围。
2、先行试点。动员会后各县市区局根据确定的试点分局制定工作方案，明确工作措施和要求，确保3月中旬前完成试点工作。
3、全面铺开。在试点的基础上，按照工作方案的要求，于3月底以前在其他分局铺开实施。
4、总结验收。市局将在4月底以前组织开展对分局推进基层工作模式转变进行全面检查验收，在此基础上召开总结大会。
五、具体工作要求
1、加强领导。各县市区局要成立以党组书记、局长为组长的领导小组，抽调得力人员组成办公室，担负起推进基层工作模式转变的组织领导、协调、指导及日常工作。
2、搞好协调。各县市区局要加强与县市区政府及分局所在的党委政府的联系协调，处理好整合分局后的相关事宜，求得理解和支持。
3、上下联动。为确保基层工作模式转变整体推进，市局及县市区局和基层分局在实施方案的过程中，加强沟通，取长补短，推动平衡发展。
