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地方自治制度的实践与背离
「摘 要」本文首先从实证与比较法的角度论证了我国存在普通地方自治制度的实践，进而分析了我国现行地方自治制度在运行中出现的诸多背离现象的主要特点：①联邦化； ②普泛化；③模糊化；④柔软化。这些特点使得我国中央与地方的事权混淆不清，容易导致完全的中央集权与完全的地方自治两种极端现象。为了解决这一难题，笔者从《宪法》的修改、《自治法》的制订、司法独立原则的贯彻、地方自治权的监督与保障五个方面对我国地方自治制度进行了展望。
「关键词」普通地方自治，实践，背离
地方自治作为一种开发人民智识，促进地方文明开化，提高民众自主能力的有效制度，自清末以降，备受国人注重。19清廷令民政部“妥拟自治章程”，宪政编查馆马上拟订了实行地方自治的清单，并于191月与192月先后颁布了《城镇乡地方自治章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等法规，并在直隶、山东、河南等地予以试行，取得一定实效。[1]中华民国成立后，为了履践孙中山三民主义的.理念，在国民党统治大陆期间颁布的诸多宪法、宪法草案中，有三部宪法性文件规定了地方自治制度，并且还制定了一系列有关县自治的法规。1939年国民政府颁布了《县各级组织纲要》，将县确定为“地方自治单位”，推行新县制度的改革，至1946年底，共有1395个县、市实施了“新县制”，取得了历史上地方自治的最好成绩。然而，由于本世纪前半叶，我国长期处于内忧外患之中，军阀混战、外敌入侵以及后来的国内战争，使得地方自治制度同其它法律制度一样，因欠缺时间、空间二维度的支持，以致无疾而终。目前，我国安定、团结的政治局面进一步得到巩固，国家机构改革的浪潮正在稳步推进。因此，抓住机遇，完善业已存在的具有中国特色的地方自治制度，已刻不容缓。??
一、新中国普通地方自治制度的实践。?
所谓普通地方自治是指一般的地方政府实行的地方自治，英国、法国、日本、我国台湾省均采用这种地方自治形式。在大陆，绝大部分学者基于对现行宪法条文的字面理解，认为我国现在实行的地方自治制度仅限于少数民族聚居区，亦即我国实行的是民族区域自治制度，而无普通地方自治制度。这种观点值得商榷，因为：其一，某种法律制度的建立并非以有无相关法律规范存在为唯一标准。如一国宪政之存否，不以该国有一部冠以“宪法”的法典为泾渭之线，果真如此，则英国等采用不成文宪法者，则无宪政，而那些拥有洋洋宪典的极权国家，则为宪政模范之谓。再则，即使在采用成文宪法的国度里，往往因宪法条文的疏略与含混或因宪法条文与实际情形难以融洽，亦不免产生许多宪法习惯，作为成文宪法的补充。例如美国宪法在第二十二条修正案尚未通过前，其并非禁止总统作二届以上的连任，但其自华盛顿以来，竟成美国的一种宪法习惯。相似例子，均在各国不同程度地存在。[3] 因此，仅以宪法条文无明文规定为由，而否认我国普通地方自治制度的存在，难免有“教条主义”之嫌。笔者认为，我国是否存在普通地方自治制度，应从实质上，而非形式上考察。其二，所谓地方自治是指由居民选举的代表组成自治机关，地方事务的管理依照居民意志而定，居民对地方行政管理实行自主且有效的监督。考察各国实行地方自治的实践，所谓地方自治之内涵不外乎有以下几点：1、地方政府由当地居民选举的代表组成。在法国 ，大区、省、市镇三级均实行自治。以市镇为例，其地方机构包括市长和市议会。 市议会是市镇地方团体的议决机构，实行地方分权，负责管理市镇的公务。[4] 市长是市镇地方团体的执行机关，同时也是国家在市镇的代表。市议会由市镇居民普遍、直接选举产生。在3500人以下的市镇，采用两轮多数名单制，在 3500人以上的市镇，采用两轮多数比例代表名单制。凡是年满18周岁、享有民事权利和政治权利的法国公民均有选举权。市长和市长助理由市议会在市议员中选举产生。通常在每届议会第一次会议中举行选举或在市长出缺后第一次会议中举行选举。[5] 2、地方政府必须具有多种行政职务。在英国，每个地方政府职务的性质和数量依地方政府的种类而不同，也受地域大小，资源多少的影响，所有职务都由法律规定。一
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企业工会法律顾问制度实践与思考论文
一、实践。
11月，惠州市惠城区总工会聘请了20名律师担任60家企业工会法律顾问，在惠州市县区中率先建立工会法律顾问制度。主要做了以下工作：
（一）参与处置化解劳资纠纷，发挥法律专业优势。
2月19日，东某电子科技有限公司（以下简称“东某公司”）将公司股权整体转让给康某照明技术有限公司（以下简称“康某公司”）。该公司员工要求公司支付经济补偿金。康某公司表示只愿意在一年后（3月31日前）才向员工先行支付经济补偿金。但员工心存疑虑，担忧康某公司在未来的一年内以其他方式规避补偿金，便以停工方式进行抗争。受惠城区总工会委派，东某公司工会法律顾问朱启珍律师多次下厂接受员工咨询。朱律师针对员工提出的14条疑问一一作出了法律解释，并明确说明给付经济补偿金的法定条件其实尚未出现，建议劳资双方签订先行支付经济补偿金的集体协议，以法律形式固定双方约定，是一个明智选择。最终，东某公司采纳了朱律师的意见，与康某公司、东某公司工会三方签订了先行支付经济补偿金的集体协议。该集体争议事件获得了圆满解决。据统计，惠城区实施工会法律顾问制度以来已参与集体劳动争议事件调处6宗，代理仲裁案件5宗，代理法院案件2宗。
（二）开展普法宣传活动，营造法律学习氛围。
为了给工会法律顾问提供工作载体，204月，惠州市惠城区总工会联合该区司法局、人社局制订了“送法进企业”活动方案，在6至10月间集中开展针对企业经营管理人员和企业员工的法制宣传活动。活动主要内容有：编写典型案例剖析、举办企业法治培训讲座、开展法律咨询活动、印发法治宣传折页、制作企业法治宣传栏等。活动开展至今，惠州市惠城区工会法律顾问已下企业开展咨询活动8次，发放宣传单张5000多份，授课8次，指导制作企业法治宣传栏85个。以上系列活动在企业中营造了浓郁的法律学习氛围。
（三）指导协调劳动关系，强化法律规范作用。
惠州市惠城区总工会建立了工会法律顾问管理制度，如要求工会法律顾问每周至少要通过短信、电话等方式与挂钩企业工会主席沟通联系1次，了解企业工会工作情况和企业劳动关系状况；每2个月至少要到企业1次，与企业工会主席座谈，听取和收集职工意见，对企业劳动关系隐患进行排查分析。惠州市惠城区总工会又结合“下基层工作周”制度，每月固定一天组织区、镇（街道）工会干部与工会法律顾问一起下企业。惠州市惠城区总工会还发文要求工会法律顾问开展指导挂钩企业规范完善劳动规章制度的专项活动。专项活动期间共收到企业提交劳动规章制度75份，经工会法律顾问认真审查，共提出修改意见420多条。
（四）提供意见建议咨询，树立法律公信权威。
惠州市惠城区实施工会法律顾问制度以来，已参与惠城区总工会制定重要文件5份，审查合同3份，提供法律意见6条。如兴某制革公司发生的集体劳动争议就是一个典型案例。该公司年4月发生了员工因要求加薪而导致的停工事件。该公司工会法律顾问贺昌介入后，分析该公司基本工资按当地最低工资标准计算，虽然不违法，但该公司职工大都是40岁上下的老员工，正值上有老、下有小的年龄阶段，需要养家糊口，经济压力重。而该公司职工已有5年未加薪了，有一定的调薪空间。因此，提出了公司工会与行政方协商调薪的建议。通过工会法律顾问的积极促动，该公司劳资双方达成了整体调薪18%的协议。又如挂钩三栋镇企业的工会法律顾问伍桂英通过下企业走访，发现该镇好几家企业有搬迁到柬埔寨、缅甸等的计划，向三栋镇工会提出要注意企业搬迁前易出现经济补偿金集体劳动争议的动向，做好应对措施。
二、成效。
惠州市惠城区工会法律顾问的`上述工作受到了职工的欢迎，得到了社会的肯定。2016年7月，惠州市惠城区依法治区办公室为了向社会宣传该制度的成效，制作了专栏节目《惠城区：基层工会有了法律顾问》（时长约12分钟）在惠州电视台播出。惠城区工会法律顾问发挥的作用可以概括为：
（一）工会法律顾问积极配合工会参与处置化解企业劳资纠纷，为工会提供法律意见，帮助工会寻找合法合理的解决之道，解决了基层工会干部法律知识不足、依法维权能力欠缺等问题，改变了基层工会“不敢维权”“不愿维权”“不会维权”的被动局面，是工会维权的好“帮手”。
（二）工会法律顾问通过进厂接访、热线电话、制作动漫宣传品等多种形式，积极开展各项普法宣传、法律咨询等活动，为职工提供面对面、点对点的法律服务，让职工听得进、记得住、用得上，调动了广大职工学法、用法、守法的积极性，是工会普法的好“教员”。
（三）工会法律顾问指导企业规范完善劳动规章制度，搭建劳资双方协商的平台，指导企业履行民主程序，为企业劳动关系状况“把脉”，为企业涉职工权益重大决策“护航”，是企业的好“参谋”。
（四）工会法律顾问通过专题讲座、案例分析、现场讲解、办案指导等方式对基层工会干部进行有针对性、有系统的培训，将劳动法律知识和实践操作经验毫无保留地传授给基层工会干部，提升其法律素质、业务水平，是基层工会干部的好“导师”。
三、思考。
由于惠州市惠城区的工会法律顾问制度推行时间不长，各级工会对其职能、定位、运作等尚需更多探索，各有关企业、基层职工对其认知水平、接受程度参差不齐，各地推行工会法律顾问制度过程中难免出现定位不清、身份模糊、职能单一、作用不明显等问题。为解决上述问题，现提出以下建议：
（一）工会法律顾问要充当和谐劳动关系的重要推手。
以惠州市惠城区为例，实施工会法律顾问制度初期，企业普遍对其抱“抗拒”心理。比如，有的企业提出“公司已有常年法律顾问，为什么还要工会法律顾问”的质疑，有的担心工会法律顾问会“添乱”，还有的不愿提交劳动规章制度给工会法律顾问审阅。要改变这一误解，各级工会应明确工会法律顾问在企业的角色定位不应是“旁观者”或“麻烦制造者”，而是“协调者”、“指导者”。为此，工会法律顾问要积极倡导劳资双方协商沟通，从侧重“个案处理”向注重“机制建设”转变，从疲于“事后补救”向“事前预防”“事中参与”转变，主动参与劳动关系协调的全过程。
（二）工会法律顾问身份要从“一职”向“多员”转变。
目前，各地工会法律顾问工作普遍在参与依法维权上发力居多，而对于参与依法建会、依法管会、依法履职等方面则涉猎较少。针对该现状，各级工会要引导工会法律顾问认真研读《工会法》《广东省集体合同条例》《工资集体协商试行条例》《广东省工会劳动法律监督条例》等法律法规，促使其实现“一职”向“多员（劳动法律监督员、劳动争议调解员、工资集体协商指导员等）”的身份转变，在集体协商、民主管理、规范职代会制度等方面提供更多的法律指导意见。
（三）有意识地培养工会法律顾问的公信力。
各级工会可以从以下三方面来着力：一是彰显其社会地位。如制作工会法律顾问的聘书牌匾，下发到各挂钩企业，悬挂在醒目位置，彰显其法律权威地位；二是塑造其公平正义形象。各级工会在处理劳动争议事件时要给予工会法律顾问独立工作的空间，不要把各级党政意见强加给其，让其以第三方的身份出现，有利于降低劳资双方的对立情绪；三是鼓励其秉持良好职业道德。工会法律顾问在参与集体争议调处时应保持身份超脱的优势，不能像某些“黑律师”一样“见人说人话，见鬼说鬼话”，而应秉持中立、客观的态度，为职工提供中肯的法律意见。
（四）打通工会法律顾问服务职工的“最后一公里”。
在现实中，职工法律诉求五花八门，法律素养参差不齐，法律知识支离破碎，而且他们往往对法律具有好奇感、神秘感和畏惧感。因此，工会法律顾问可以在职工工余时间预约进企业“坐堂”服务，现身“说法”，拉近与职工的距离，满足职工对法律知识的渴求。工会法律顾问还要用“两微一端（微博、微信和APP客户端）”等新媒体，采用动漫、图解等职工喜闻乐见的形式，实现全天候、24小时为职工服务，消除职工对法律的神秘感。工会法律顾问还要善打“温情牌”，从职工真实遇到的情境说起，用通俗化的语言、具体的案例、生动的讲解来打消职工对法律的畏惧感。
（五）注重对工会法律顾问的精神激励。
工会法律顾问制度是公益事业。工会法律顾问的工作补贴标准并不高，以惠州市惠城区标准为例，每人挂钩3家企业，每年包干工作经费1万元。其所耗费的时间、精力与其获得的报酬不成比例。各级工会在聘请工会法律顾问时应注重选择具有社会责任感、热心公益事业、富有同情心的律师，以与其公益性质相匹配。同时，建立表彰制度，定期表彰成绩突出、成效明显、勤勉尽责的工会法律顾问，利用当地媒体、工会报刊广泛宣传其先进事迹，彰显社会褒扬作用。
证据开示制度的理性思考与实践运作
[内容提要]关于证据开示，法学界的学者们博引旁证，已经从其必要性、可行性等多方面作了大量的理论论证，对于我国证据开示制度的确立和司法尝试，提供了有益的理论导向。近年北京市海淀区人民检察院顺应司法改革的潮流，以法学理论为先导，经充分酝酿筹备，与北京律师协会签定了关于证据开示的协定，并结合一些案件进行了实践。现结合我们实践背景和过程，谈一些对证据开示制度的认识，与学界同仁交流。一、司法改革和检察实践的现实要求――证据开示制度产生的背景
自开始，为适应新时期检察实践的要求，海淀区检察院陆续进行了多项改革：起诉工作规范化管理改革解决了办案流程的统一制式和规范操作问题；主诉检察官责任制改革解决了办案过程中承办人的责、权、利问题；普通程序简易化审理改革解决了被告人认罪案件的快速审结问题；普通和简易案件改革解决了繁简案件分开办理的问题；起诉书等法律文书改革解决了新的庭审方式下诉讼文书制作问题。可以讲海淀区检察院的改革力度很大，也取得了很好的绩效。但值得注意的是，上述改革主要是对检察机关内部办案机制的`调整，所关涉的部门比较单一，几乎不直接和审判、侦查、辩护机制改革相关联，而且考虑的出发点主要是解决诉讼效率问题；此外这些改革都面临进一步深化的问题，深化的核心是怎样在保证效率的同时确保案件质量、确保诉讼公正。以此为出发点，我们对现有控辩双方的证据开示制度进行了重新考查和估量。考察中我们发现，修订的刑事诉讼法中所规定的控辩双方证据开示规则存在以下几个方面的问题：（1）证据开示主要通过间接途径（法院）来进行；（2）证据开示主要是在提起公诉后进行；（3）证据开示的范围具有较大的模糊性；（4）缺乏对违反证据开示义务的救济性和惩罚性规定。现有证据信息交换制度存在的缺陷，不仅现实地损害着控辩双方互相知悉证据信息的权利，而且也不利于法官居中裁判、控辩双方积极对抗的庭审模式的形成，甚至成了制约诉讼文书书改革、简易程序审改革深化的瓶颈。有鉴于此，为推进司法改革，以促使司法公正和效率双重价值目标的实现，并确保《中华人民共和国刑事诉讼法》的顺利实施，海淀检察院于开始，决定着手进行证据开示的司法尝试。
首先。我们组织人员对证据开示进行专题调研。课题组在充分收集、比较西方诸国证据理论及立法的基础上，结合我国的立法框架和制度环境论证后认为，证据开示制度虽为舶来品，但如果加以适当改造，完全可以在我国现有的制度土壤中扎根结果。以此为基点，制定出了证据开示规则草案，同时，多次召开公诉人、律师、法学专家座谈会，广泛征询对证据开示规则草案的意见。此外，我们还通过个案来检验规则草案实施的可行性。如在办理邢小兰涉嫌合同诈骗一案时进行的证据开示尝试，该案侦查机关以合同诈骗罪将案件移送我院审查起诉，审查中我们发现本案证据不完善，通过二次退补要求侦查机关补充证据，但是均未补到有价值的材料。此间，犯罪嫌疑人的律师，不仅向公诉承办人提出了邢小兰无罪的辩护意见，同时还声称掌握了大量证明邢小兰不构成犯罪的证据材料。在此情况下，我们认为控辩双方有必要对各自掌握的证据信息进行交换。遂决定按照前述规则草案进行证据开示。通过开示，控辩双方对案件证据和定性问题的争议更加明确，公诉人对案件的处理也有了新的看法。在辩方提供了大量证据后，本案最终以不起诉结案，取得了较好实践效果。邢小兰合同诈骗案尝试的成功，进一步增强了我们进行证据开示改革的信心。因此我们通过与北京市律师协会多次磋商，最终与北京律协签定协议，选定的25家律师事务所在更大的范围内进行证据开示的司法探索。
二、维护司法公正，提高诉讼效率――证据开示制度的生命力所在
对证据开示制度的初步探索和实践，使我们深刻的认识到证据开示制度的确立，不仅在于其自身对证据制度的贡献，而且对于其他制度的生成，乃至整个诉讼制度的优
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河北省征信制度建设的实践与发展
当前,我国正在大力加强社会信用体系建设,征信制度的建设是加强信用体系建设重要的一环.征信既有防患于未然,降低信用风险的`作用,也可以提高社会道德水准,发挥社会褒扬与社会制裁的力量,同时可以协助社会主义市场经济健康发展.
作 者：薛春秋 赵美夫 岳志强 作者单位：河北行政学院 刊 名：经济论坛 英文刊名：ECONOMIC TRIBUNE 年，卷(期)： “”(23) 分类号：F2 关键词：工业类建设项目环境监理制度的实践与思考
文章简要介绍了在工业类建设项目中开展环境监理试点的效果,分析了环境监理中存在的问题,对进一步完善工程环境监理制度提出了相应的'对策.并认为,要使环境监理制度得以有效推行,明确的法律地位、完善的管理标准和管理规范是基础.
作 者：林鑫海 潘哲明 胡桂昌 Lin Xinhai Pan Zheming Hu Guichang 作者单位：林鑫海,潘哲明,Lin Xinhai,Pan Zheming(宁波市镇海区环境保护局,浙江,宁波,315200)胡桂昌,Hu Guichang(浙江省环境保护科学设计研究院,浙江,杭州,310007)
刊 名：环境科学与管理 英文刊名：ENVIRONMENTAL SCIENCE AND MANAGEMENT 年，卷(期)： 33(2) 分类号：X32 关键词：工业 建设项目 环境监理高等学校教育管理职员制度的实践与思考论文
高等教育的发展，不仅需要一支高素质、高水平的教师队伍，而且需要一支严谨的教育规律、懂科学管理，德才兼备、结构合理的教育管理队伍。十一届三中全会以来，髙等学校教育管理队伍得到充实和加强，管理水平有了一定提高。但随着社会主义市场孽济体制的建立和教育改革的逐步深入，高等学校教育管理的任务更繁重和复杂，教育管理队伍的建设和管理所面临的困难和问題也日趋显现。一方面，骨干队伍老龄化，青年队伍不稳定，“断层”乃至“断代”严重。预计今后三五年内，高校中层及其以上管理人员将出现“代际交替”的困难。另方面，队伍的整体素质和管理水平，与高校面临的新形势和新任务的要求不相适应。队伍中大部分虽然具有大专以上学历，但多数缺乏系统现代管理学知识，对高等教育管理基本规律、特点了解与掌握不够全面和深入，尤其对社会主义市场经济条件下教育管理的新问題研究甚少，管理工作就总体而言还没有超越经验管理的水平，思想观念、思维方式和管理方法也还停留在旧模式上，面对社会主义市场经济的不断冲击，尚缺乏相融的主动性和发展的适应性。
上述问题成因，除教育管理工作的地位和作用长期未获得充分认识和正确评价，管理人员与教师在有关工资待遇、职务职称等政策问题不相协调，高等学校内部对管理队伍自身的管理也不够完善外，最根本的是传统人事管理体制和模式的缺陷所致。
高等学校现行人事管理制度，是在我国高度集中的计划经济体制和干部管理体制下形成的；显然已与市场经济发展的要求不相适应。方兴未艾的高校综合改革虽然把人事制度改革摆在重要地位，进行了开拓性的改革探索，但由于与大环境的改革未同步协调进行，因而传统体制的许多积弊并未消除。主要有：一是管理权限过分集中，离校对人才的配置缺乏启主性。政府对高校的管理，几乎集宏观、微观于一身，一定程度上造成用人与治事两相脱节，加上职务任用上的终身制和人员的单位所有制，使高等学校对管理队伍的建设无法根据办学实际通过竞争选择达到自我调节优化。二是管理人员的考核任用缺乏竞争性。优秀人才不易脱颖而出，被任用者缺乏强的内在动力和危机感，而群众参与程度不高，互动效应也不足。三是管理方式简单划一，缺乏科学性，传统人事制度对各类事业单位性质、职能和人才成长规律不加区分，管理人员统一按党政机关干部的模式、标准和办法进行管理，不仅造成学校管理机构高度行政化、机关化和形成“官本位制”，许多学校管理机构臃胂、队伍庞大、管理松懈、效率低下。而且也不利于管理人员按照各自的工作特点、素质要求和成才规律自如地发展，管理人员除了行政职务的升迁外，别无更多可供选择的多样化发展方向。这在人员任用缺乏竞争性、利益分配缺乏激励性的情况下，必将在很大程度上压抑了他们的积极性、创造性和主动性。因此，改革现行人事管理制度和模式，建立有中国特色的高校人事管理制度，已是一项十分紧迫的任务。
党的十四大报告中强调：加快人事劳动制度改革，要逐步建立符合机关、企业、事业单位不同特点的分类管理体制和有效的激励机制这是今后一个时期内人事制度改革的指导方针。事业单位管理人员实行职员制度，是党和国家关于建立分类管理人事制度的重要组成部分，高等学校教育管理人员是一支知识分子相对密集的队伍，在实行职员制度上先行探索，无疑是当前摆在我们面前的一项具有深远意义的改革任务和理论课题。
根据中央关于人事制度改革的指导方针和国家人事部关于职员职级的设想方案，福建农业大学在总结改革开放以来，尤其是近年来教育体制改革的实践，经调査研究，进一步提出高等学校实行教育职员制度的思路和方案，经省主管部门批准，1993年试行了教育管理职员职务聘任制度。这项工作尚属首次，也是一种新的改革尝试。
改革的指导思想，是从高等学校管理工作和管理队伍的现状出发，探索建立符合我国国情的教育职员制度，促进学校管理干部队伍建设，以便更好地按照社会主义髙等教育发展的规律和特点，进行学校管理，保证各项工作的正常运转和办学功能的正常发挥。
改革的思路，主要基于以下四个方面：
第一，事业单位人事制度的.趋势是走“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，打破传统的干部管理模式，按照不同事业单位及所属人员性质、职能和特点，建立相对独立的管理体系，形成各具特色的管理制度、标准和办法，高等学校实行与专业技术职务聘任制相配套的教育职员职务聘任制，改变管理人员按党政机关干部的单一任用方式，为优秀人才脱颖而出开辟多元发展的新路，有利于从根本上克服“官本位制”，增强高校管理体系活力。
第二，高等学校按照管理是一门科学、一门专业的要求，设置教育职员职务系列，涵盖高等学校所有管琿岗位的工作性质，充分体现管理人员的岗位特点、工作规范和素质要求，便于衡量管理人员的德才能绩，有利于激发管理人员的积极性、创造性和上进心，正确引导管理人员按照自身成长规律，在公开、平等竞争中求得自我发展和自我完善。
第三，实行教育职员职务聘任制，依据管理人员的学识水平。、管理能力、岗位层次、工作业绩和岗位经历等进行综合评价，确定相应职员职级并实施聘任，使他们在工资和其它待通上与同等学历、资历的专业人员大体平衡，体现了党的知识分子政策和对管理工作的地位与作用的正确认识评价，有利于稳定骨干队伍，&免中青年优秀管理人才流散。
第四，高等学校实行教育职员职务聘任制，通过定编、设岗、明责、培训、考核、聘任和奖惩等一系列环节工作，把责、权、利统一起来，引入竞争、激励和约束机制，有利于调整管理队伍结构、提高管理人员素质和加强管理职能部门建设，促使学校管理工作由过去单纯行政型、经验型管理向科学民主型、管理服务型转变。
改革试点工作，从准备到实施，经历了近两年时间。主要围绕以下几方面进行：—是调査研究，精心设计改革方案，根据国家人事部的设想，结合高等学校实际，认真制定教育职员职务聘任制试行办法和与之相配套的考核办法。对范围对象、职级设置、岗位职责、任职条件、考核、聘任、晋升、培训和待遇等都作了具体规定。明确教育职员职务是根据高校各项管理工作需要设置的，有相应的职责、任职条件和任期，需要具备相应的职业专门知识、政策法规知识、管理知识及其它相关知识和管理能力才能担负的工作岗位；职级划分三档，每档次又分为若干级，各档次职级结构和最高职级，要在国家宏观控制比例指导下，根据实际需要设置I职员定级、任轵和晋升职级，须在上级核定的结构比例内坚持徳才兼备的标准，注重工作实绩，按照管理权限审批，原则上应逐级晋升，工作成绩特别突出的，不受学历和任职年限的限制，个别管理能力特别强，工作卓有成效的，可越级晋升。试行办法和实旎意见，既继承了过去高校人事工作的优良传统，也吸收和借鉴了近年来干部人事制度改革的成果及反映现代管理的先进经验与科学方法。
二是结合学校内部管理体制改革，落实管理人员“三定”工作，在人员编制二级分解的基础上，本着“精简、高效、满负荷”的原则，明确岗位设置，因事设岗，以岗择人。全校高、中级职员宏观比例分别按管理人员编制的15%和40%控制；原则上每个职能机构只设置一个高级职员岗位，少数专业性、综合性强，管理工作复杂性程度高，人员相对具有知识密集型群体优势的，设置二个高级岗。与此同时，自上而下逐级划分职责权限，引入目标管理办法，要求各部门单位在提出年度总体工作目标的基础上，确定各管理岗位全年或阶段性具体目标任务，把实行职员职务聘任制与建立健全目标管理责任制结合起来。
三是坚持公开、平等、竞争、择优，认真组织考核定级和聘任。本着管人与治亊既紧密结合又合理制约的原则，面上的考核工作，按规定程序和考核指标体系，由各部门单位组织进行，要求全体管理人员自我总结，在一定范围内述职，接受民主评议，最后由单位领导进行综合评价，提出推荐定级意见，对推荐确定髙级职员的人选，由组织人事部门联合组织进一步考核。标准条件的掌握，以现从亊管理工作的层次和能力、实绩为主要依据，兼願学历、工作年限和工作经历等进行综合衡量，考核优良确定相应职级，一次到位，尽量做到职、级统一，能力实绩与职员职级相符。次试点工作，由于政府主管部门的支持和指导，目标明确，思路对头，领导决策有力，群众基础广泛，作为一项新的改革尝试，就整体而言基本收到预期成效。当然，首次开展这项工作，缺乏系统的理论和具体的政策指导，经验不足，加上历史遗留的茅盾较多，试点工作也遇到一些困难。如范围对象的界定、任职条件的把握、岗位需要与人员实际构成的矛盾、部分管理人员观念上未摆脱旧传统的束缚，还有与国家实行职员制度大的政策框架的衔接等问題，都有待于在进一步的实践中探索解决。
（三）高等学校教育职员制度的确立，要受国家实行职员劁度有关政策制约，时间可能长一些，国家公务员条例和配套政策的相继颁布施行，对职员制度的实施是极大的促进和推动。在总结试点工作基础上，继续探索职员制度的模式和有关政策问题非常必要。
1.目标和运作方式
高等学校职员制度的总体目标是：围绕90年代高等教育发展的目标，逐步将人事管理工作纳入适应社会主义市场经济体制和建立分类管理的人事制度的基本框架内，以改善和提高管理队伍素质为目的，以稳定和吸引优秀人才为导向，以科学、公正地合理选拔任用人才为重点，重构高校人亊管理新机制，培养和选择一支具有良好个体素质和整体效能的教育管理队伍，使高等教育能更主动、自觉地适应经济、科技和社会发展的需要。
实现上述目标，从两个方面考虑：首先，根据脱钩分流和分类管理的原则，今后随着体制改革的深入，高等学校将从党政机关的行政序列中分离出来，实行符合教育规律的管理体制，学校管理人员相应地也将不再使用“国家干部”的称谓并废除行政等级，实行教育职员制度。高等学校除主要领导具有行政级别由政府直接管理外，其他各类人员由学校自主管理。政府只管政策指导、宏观计划、间接控制，即通过对髙校实行人员编制总额和工资总額包干，制定政策法规和运用必要的经济手段，指导和制约高校的人事工作，使高等学校成为真正拥有相当的用人自主权和分配自主权的独立法人。
在上述前提下，髙等学校内部对教育职员的管理，可以在国家实行职员制度政策框架内，从学校各部门、各层次管理工作需要出发，在职位分类基础上，本着因事设岗、以岗择人、事职相符、人事相宜原则，确定管理职员职级，实行聘任制度。各级职员均应有明确的职责和任职条件，在任期内有效。职员受聘后，通过聘任合同，规定双方责、权、利，使各司其职，各尽其责、各得其所，根据履行合同的工作实绩和表现情况，兑现升降、去留和奖惩，打破职务、级别、待遇的终身制，随需要变动，能上能下、能进能出、能官能民。真正做到按平等竞争、优胜劣汰的原则任用人才。
上述目标模式在体制问題尚未解决，人才市场的发育不成熟，社会保险体系不健全，高校缺乏足够的财力保障，人们的观念也未转变的情况下，宜逐步过渡《近期可采取行政职务与职员职务并行的方式，重点解决好一部分优秀中青年管理人才的待遇和发展问題，以稳定中青年管理队伍，改善结构，提高素质，保证教育管理骨干队伍的顺利跨世纪，有条件的高校，可以采取保留原行政级别记入档案，保留原国家工资待遇，校内津贴按职员职务分配的方式过渡。
2.若干政策问题
(1)范围对象的界定。学校教育职员的范围对象包括：学校内围绕脤务于高层次人才培养、科学研究、社会服务等各项职能，专职从事不同类型、不同职责层次管理工作的人员。其中，除了党群管理和行政管理人员之外，也应包括从亊经济、会计、审计、统计、档案、资料等业务管理工作的人员和专职从事学生思想政治教育工作的人员，这部分人员的工作性质属学校教育管理工作的范畴。列入实行教育职员的范围后，对其中符合相应系列专业技术职务任职条件的，仍允许通过评审或考试获得相应职称。这样既有利于减少因专业技术系列设置不够科学所引起的攀比，也有利于吸引和稳定高学历和有真才实学的专业人才充实管理队伍。
(2)职级划分和设置。目前国家颁布实行的新工资方案中，事业单位职员按六级划分，自部级至办事员严格与行政级别对应设置。从便于事业单位管理人员工资方案的套改和由行政级别向职员职级过渡考虑，这种划分和设置办法易于操作，但从高等学校实际情况看，管理层次和人员构成的跨度都较大，学历层次高的有硕士、博士，低的只有高、初中水平；而同一管理层次也存在人员素质、工作难易程度以及对本岗位工作的胜任程度和能力差异。职级划分过粗，以及正副归一所带来的“职务平台”问題，既不利于干部的管理和使用，也不利于人才的考核、选拔和激励。科学的划分应建立在职位分类的基础上，根据管理工作的层次设S职员职务档次，如髙、中、初级职务，或主管职员、主办职员、普通职员等。每一档次再设置若干等级，使职务档次的晋升需要经过若干台阶。这样，就会产生一个连续不断激励管理人员向上的机制，从而经常保持积极进取的状态。
(3)关于标准条件。根据各级职员岗位所担负的职能和责任，制定规范的任职条件，包括素质、能力、业绩以及学历、经历要求，有利于保证职员的基本规格和引导职员努力向上，但实践中如何处理基本资格条件与现任职务的关系，是一个较难把握的问题。严格学历、资历要求，有一部分管理人员就难予确定或晋升到与其承担工作层次相符的职级。因此，坚持标准条件的同时，要考虑管理队伍的实际，突出能力、水平和业绩。
制度与实践:我国义务教育的产品属性分析逻辑
我国一些学者根据公共产品理论将义务教育确定为公共产品,具有一定的逻辑分析缺陷.作为一种制度安排,我国义务教育具有公共产品属性;作为一种教育实践,我国义务教育具有准公共产品属性和私人产品属性.
作 者：周守军 陈丽羽 作者单位：黄冈师范学院鄂东教育与文化研究中心,湖北,黄冈,438000 刊 名：黄冈师范学院学报 英文刊名：JOURNAL OF HUANGGANG NORMAL UNIVERSITY 年，卷(期)：2009 29(5) 分类号：G522.3 关键词：公共产品理论 义务教育 教育制度 教育实践★ 实践与反思
★ 旧制度与大革命
★ 教育实践与心得
