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关于建立新型国有资产管理体制的思考
迄今，有效的国有资产管理体制尚未得以确立起来。这是一个关系着国有资产运行效率的重要问题。因此，构建新型国有资产管理体制已经被提上议程。（注：在中国共产党第十六次全国代表大会的文件中已经明确提出。）构建新型国有资产管理体制当然涉及诸多问题，本文囿于篇幅所限，拟对诸如国有资产终极所有者定位，在国家政体层次上从本源解决“政企分开”，国有资产管理体制的层级框架，国有资产的“人格化”机制等问题作一探讨。
国有资产管理机构应设置于全国人民代表大会
国有资产管理机构设置于各级政府（注：如国务院与各级地方政府。）抑或设置于各级人大，这既是一个实践问题，同时也是一个理论问题。它涉及诸如公有财产的终极所有者与代表者、在国家政体层次上的“政企分开”、国有资产的集中化管理等。我认为国有资产管理机构应设置于全国人民代表大会，而不应设置于各级政府。
社会主义的经济本质即为财产的公有制，公有制可以进一步表达为财产的社会所有制。所谓财产的社会所有制，即社会主义社会的财产归根结底是为全体人民所有。但是，全体人民并不能对社会财产直接行使生产职能，因而必须有一种形式能实现将社会财产委托给一定的社会生产组织来对其行使生产职能。但由于全体人民无法实现对社会财产的直接占有，因此全体人民也相应地没有一种形式可以将社会财产直接委托给一定的社会生产组织。这种推定无非又给出如下结论：全体人民并不能成为社会财产的初始委托人，不具备行使初始委托人各项权利的能力。社会所有制既然不能以全体人民直接占有社会财产的形式来实现，那么总要给出一种替代形式来实现社会所有制。于是社会所有制现实地采取了这样一种形式，即由社会主义国家代表全体人民来实现对社会财产的占有，这就是所谓国家所有制，即社会所有制（或公有制）是以社会主义的国家所有制来实现的，而为全体人民所有的财产也转型为国有资产了。基于此，公有制财产的现实“初始委托人”将由国家来充当。
对于充当国有资产初始委托人的机构我们可以给出更进一步的规定：仅作为单纯所有者的身份出现，其目标集中于促使国有资产的保值增值，因此，这一机构的目标不应是多元的；不能以强制性的行政手段干预生产组织的目标和行为；这种所有者机构不应是分散的、多层级的。全国人民代表大会应该成为执行国有资产所有者职能的机构，全国人民代表大会这一组织形式本身便决定了它对全体人民意志、利益的代表者。我们可以将全国人民代表大会拟定为这样一种机制：假设全体人民是社会财产的股东的`话，那么人民代表便是股东代表，全国人民代表大会便是股东代表大会。因此它可以成为代表全体人民对国有资产行使重大决策的最高权力机构。一定的政治权力与法律权威是经济关系的反映。全国人民代表大会作为国家的最高权力机构和立法机构，在具备了国有资产所有者身份的基础上，其最高权力和立法权威才能得以真正确立。国有制的内在属性决定了人大可以设置国有资产管理机构。在社会主义公有制的经济制度中，当没有更为理想的财产占有方式来实现公有制时，国有制可以被视为社会主义公有制的一种必然属性。由于国有制经济在社会主义经济制度中有其客观必然性，而全国人民代表大会又是对国有资产行使重大决策的最高权力机构，可以在它之中设立一个独立的国有资产管理部门。
全国人民代表大会有别于行使社会管理职能的政府部门（后者一方面具有多重的目标最大化，另一方面具有强烈的行政化倾向，且这一倾向多是通过强制性方式实现的），因此在它之中设立的独立的国有
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深圳市国有资产管理体制的新格局
为了适应市场经济的发展，1993年以来，深圳市以更顺产权关系为主线，按国际惯例建立现代化企业制度的目标，进一步采取措施，调整结构，基本上形成了国有资产管理体制纵三层、横三块的新格局。
一、纵三层
根据国家关于国有资产“国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营”的原则，深圳市建立了“市国有资产管理委员会――市投资管理公司――企业”三个层次的管理新体制。
调整充实市国资委领导成员。1993年9月，由常务副市长王众孚任主任，李德成、张鸿义为副主任，吸收市委组织部、财政局、国土局、体改办、计划局、监察局、经发局、贸发局、运输局、审计局、统计局和投资管理公司等部门的领导为成员；同时，设立了市属企业国有资产管理办公室，作为国资委的常设办事机构。国资委和办公室是市府宏观管理、制定政策法规、监督考核国有资产的主体，是纵三层的最高层。
作为中层次的市投资管理公司原来兼有的一部分行政管理职能就转移到国有资产管理办公室，从体制机构上实现了政企分开。市投资管理公司成为全新的资产经营公司受市国有资产管理委员会委托，负责经营授权范围内的国有资产，代表市国资委行使占有、使用、收益、处分的权利；并可为企业从境外国外引资、向银行贷款作担保公司。投资管理公司对其下属全资企业或控股、持股企业，是股东关系，不是行政上下级关系，依法享有出资者的资产收益、重大决策和选择管理者的权利，从价值形态上运营国有资产，保证安全增值。
作为第三层次的企业，主要是明确企业法人财产，建立企业国有资产保值增殖责任制。按照国务院清产核资领导小组（1993）78号文和国家国有资产管理局（1994）61号文的有关规定，深圳市在清产核资、产权登记、核实核定企业国有资产的`基础上，于1994年8月，由市国资委对占用国有资产45亿多元的17家企业首批颁发了国有资产授权占用证书，并委托市投资管理公司与企业法定代表人签定国有资产经营责任书，建立企业国有效益保值增殖制度。进一步明确了国家对国有资产的所有权的法律行为。既是国家出资，构成了企业法人财产权的法律凭证，也是企业对授予其经营管理的国有资产享有占有、使用和依法处分的权利的法律凭证。进一步深化了国有资产管理体制改革。 纵三层国有资产管理的新体制，在上层，实现了政府的社会经济管理职能与资产管理职能的分开；在下层，实现了国有资产管理与国有资产经营职能的分开；在下层，明确了企业的法人财产权。较真实地体现了在市场经济条件下，政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，促进了企业自主经营、自负盈亏机制的建立。
二、横三块
1993年，深圳市国有资产管理办公室成立后，深圳市投资管理公司作为全新的资产经营公司，既是纵三层中的中层机构之一，又是横三块中的第一块，也是最大的一块。
为了进一步深化国有资产管理体制的改革，加强国有资产的运营，形成国有资产的相互竞争、相互促进，以加快建立现代化企业制度的步伐，1994年8月，市国资委决定将深圳市建设（集团）公司改制成与市投资管理公司性质相同、机构相平行的资产经营公司，并将已核定的9.27亿元国有净资产授权给建设（集团）公司经营。建设（集团）公司法定代表人与市国资委签订国有资产经营责任书，对授权经营的国有资产负有保值增殖责任，保证本世纪末国有净资产达到25亿元。
深圳市正积极准备，在1994年底，把深圳物资总公司也改制成与市投资管理公司性质相同、机构相平选择资产经营公司，在1994年内形成横三块的格局。
此后，深圳市还将陆续再改制建立几个资产经营公司，完善政企分开而又纵横结合配套的国有效益管理新体制。
三、以产权关系为主线，结合纵横层块配套，加强国有资产管理的几项新举措。
一是“转机建制”，加快现代化企业制度的建设。把有限责任公司和股份有限公司作为企业改组的方向。在部分企业进行有限责任公司改造试点（新建企业一开始就严格按有限责任公司的规范运作）。积极稳妥地加快股份有限公司的改造步伐，通过严格把关，以能源、交通运输、通讯等基础设施以及高科技、高效益和有名优产品的企业为重点，将一些符合条件的企业改造成上市公司；对尚不具备上市条件，但又符合内部股份制改造条件的国有企业，吸收内部职工入股和实行法人之间相互持股，实行股份制经营管理。
二是，按照国际惯例实行企业分类定级办法。以国际通用的指标体系，将国有企业按规模大小和效益高低，划分为三类九级，每两年审核评定一次，可升可降。同时按企业类级别，对企业领导人员进行分类管理：一、二类企业的主要领导，由市委组织部管理，并征求国有资产管理部门意见；三类企业的主要领导，由市投资管理公司（资产经营公司）直接管理。企业上缴利润，也根据企业类级别，按行业效益特点确定，将市属
企业划分成专营性企业、金融房地产企业、一般工交商贸企业、高科技及“菜蓝子”工程、公共交通企业等类别，按照行业资金利用率和享受国家优惠政策等因素，分别确定企业上缴利润的比例； 此办法透明度高，也利于加强资产经营公司廉政建设，使企业上缴利润由政府与企业“一对一”谈判还收不起来的情况转为按比例上交利润，激励企业主动上交，1993年，市属国有企业上缴利润比1992年增长42.9%。 新分类定级办法取消了国有企业原有的行政级别，是企业管理上的重要突破，企业管理公有制和管理办法发生一系列新的变化，使计划经济体制下单纯靠行政下位和按资产规模确定企业社会地位的方法转变到市场经济体制下主要靠经济效益评价其社会地位的轨道上来，有利于企业向市场本位转化，形成优胜劣汰的竞争机制和激励机制。
三是，以改革分配制度和财务制度为重点，完善企业内部的管理制度为重点，完善企业内部的管理制度和管理办法。在分配上，企业主要领导的基本工资与企业类级别挂钩，效益工资与企业当年实现利润挂钩；股份制企业还实行按劳分配与按资分配相结合的原则。在财务上，把直属企业和集团公司逐步建成资产经济中心、投资中心、财务结算中心、监督和服务中心，企业实行财务部长下管一级的办法。
四是，抓好增量资产投入，支持重点项目和骨干企业。以市政府的产业政策为导向，坚持实行多种投资方式相结合，保证重点工程建设，支持基础产业发展，注重参股投资，大力扶植企业的挖潜、革新、改造项目和新产品、新技术的开发及市政建设“菜蓝子”工程项目。
五是，营造良好的市场环境，使产权交易逐步市场化。市投资管理公司和市体改办联合组建了一个面向国内外、面向各种经济成分的区域性产权交易所，为深圳以及全国各地企业的兼并、转让、拍卖、鼾闲置资产等产权交易活动提供了媒介和场地，使产权转让活动逐步市场化、社会化和规范化，市拟出的国有企业产权变动管理办法正上报修改审批中。
四、目前，国有资产管理工作中需要解决的一些问题和矛盾
一是，对国有资产的评估尚缺乏一个统一的权威性的办法，国有资产的折股比例也不规范，影响国有股权的合理收益；加上其他客观及人为因素，胃企业负债率较高，国有资产流失的现象尚未有效制止。
二是，对资产经营公司国有资产增量投入方向的意见不尽一致。深圳市财政局管行政、事业费用和基金会审批，市属企业国有资产的经营、投入、回收、管理均由投资管理公司等资产经营公司承担。一些同志认为应按市场规律办事，好里赚钱投向那里；有的同志则认为市属企业国有资产归投资管理公司经营后的增量投入。1993年，市投资管理公司安排投资资金2.84亿元，列入解决城市建设给水排水、“菜蓝子”工程、交通运输、挖潜技改等项目的投资1.5亿元，占总投资的52.7%，对改善深圳投资环境和市政需要作出了贡献，但直接效益较差，年平均投资效益6.7%。其余1.34亿元资金，由市投资管理公司根据市产业政策择定投入，作补充企业流动资金和贴息贷款、企业扭亏增盈基金、周转、参股、合作投资项目等用。
三是，国有资产产权代表和高级管理人员储备不足，素质有待提高。股东会、董事会、经营班子、监事会的职责范围也需明确、规范化、人选需分别培训，合格者发给结业证，实行持证上岗制度，迅速造就一去高素质、职业化的企业家和董事、监事人才队伍。
深圳市正从加快立法、加强执法监督、奖惩分明等方面努力深化改革，解决国有资产管理工作中存在的一些问题。1994年，在颁发有限责任公司、股份制公司条例的基础上，又积极研究制定国有资产的管理条例、预算条例、经营责任制和国有产权变动、国有股交易、企业经济效益奖评选办法及国有产权代表报告制度等一系列法规、制度，以“建制促转机”，促进国有资产管理新体制的逐步完善。
企业员工薪酬主要分为外在报酬和内在报酬两个部分。
外在报酬主要指企业提供的金钱、津贴和晋升机会，以及来自于同事和上级的认同。
而内在报酬是和外在报酬相对而言的，它是基于工作任务本身的报酬，如对工作的胜任感、成就感、责任感、受重视、有影响力、个人成长和富有价值的贡献等。
因此，企业管理可以通过工作制度、员工影响力、人力资本流动政策来做好内在报酬方面的工作，让员工从工作本身中得到最大的满足，不再过多要求提升工资幅度。
现在，有些企业采用秘密工资制。提薪或奖金发放的不公开，使得员工很难判断在报酬与绩效之间是否存在着联系。这种封闭式制度会伤害人们平等的感觉。
对于通过努力来获得报酬的员工来说，要必须让他们相信与付出相应的报酬一定会随之而来。如果组织未能建立信任和可信度，那么，员工对于薪酬制度的信任将降低。
建立和完善社会发展资源管理体制
构建社会主义和谐社会,要把动员和管理社会发展资源问题放在重要位置.通过完善分配体制,动员社会各方资源,采取包括完善公共财政体制、实现公共部门与私人部门合作伙伴战略、提高慈善事业的管理水平等各种措施,合理配置社会发展资源.
作 者：丁元竹 作者单位：国家发改委宏观经济研究院 刊 名：唯实 英文刊名：TRUTHS AND FACTS 年，卷(期)： “”(10) 分类号：F035.4 关键词：社会发展 资源 管理体制关于开发区管理体制的思考
经济特区、经济技术开发区和高技术开发区、科技园区等各类开发区的建设和发展，成为我国改革开放的助推器，城市化的加速器。我国经济的持续快速增长是与各类开发区的成长和发育分不开的。从全国的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；开发区的功能也从过去的“四个窗口”、“三为主”，进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。随着我国全面对外开放，特别是进入WTO以后，根据公平、公开、无歧视的原则，开发区特殊优惠政策的优势减弱，如何增强各类开发区的竞争力是我们面临的一个新问题。
一、国内开发区管理体制的模式
（一）管理体制的基本模式
我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。
二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。
三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。
开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担。如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。
另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。
（二）开发区管理体制的变化趋势
随着开发区的发展和功能转化，开发区的管理体制也随之变化，主要呈现几个趋势。一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化。经过10几年的发展，有些开发区的规划用地已经基本布满，需要扩大规模；一些独立的新开开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，经济技术开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如，上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府。
二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高技术开发区，还有省、市级开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。如，广州市于实行经济技术开发区和高新技术产业开发区合署办公；北京也将分散在各区、县的几个主要科技园区集中成立中关村科技园区等等。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神离，主要问题是缺乏有效的利益协调机制，只是形式上的单元合并。其结果是增加管理层次，出现双重领导，实际上并没有真正解决分散竞争问题。
三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。目前，各地各种园区的免税政策已经大同小异，有些地区减免税已经达到8～，甚至实行零地价，增加政策优惠的余地不大。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。目前，国内几个主要开发区在制度建设和转变政府职能方面开展“比、学、赶、超”的竞争。如，北京出台了“中关村科技园区条例”，上海出台了“张江科技园区发展的若干规定”等等。
四是一区多园，发展专业园区。目前，随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业园区。如，杭州的经济技术开发区分为高校园，医药园等；深圳建设高技术产业带，对不同区片进行功能划分；北京的一区五园中有科技试验园、经济技术开发区、电子城等。
二、影响开发区管理体制的主要因素
影响开发区管理体制的主要因素有以下几个方面。
（一）开发区功能定位的影响
开发区管理体制与开发区的区划、功能定位有关。目前，我国的开发区区划有三种基本形式：一是独立的新区。在人口稀少的地区开辟一个新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。通常采取准政府体制，管委会具有相对独立的管理权限，并以经济开发管理职能为主。
二是小开发区带大行政区。在老区内设立开发区，开发区管理部门不仅负责新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。在这种情况下，开发区的管理机构不论是采取行政区管理体制，还是准政府体制，实际上是兼有开发区与行政区职能，有的地区采取一班人马两块牌子。
三是开发区和老城区为一体的无边界园区。如，北京海淀新技术开发试验区、杭州高技术开发区的主区块等。这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器。在这种情况下，开发区的管理机构要服从区、市双重领导，其职能主要是提供服务。
（二）改革因素的影响
除了经济开发和产业布局功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。开发区在改革开放、转换政府职能和建立市场经济机制试点方面发挥了积极作用。如，在改革开放初期，深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制改革等方面起示范作用；北京的“中关村科技园区条例”在制度创新方面有所突破；苏州工业园区在社会保障体制、人力资源管理和住房公积金等方面借鉴新加坡经验，进行制度创新。
开发区的管理体制与地区的经济体制改革有关。当行政区的管理体制与市场经济接轨程度越高，开发区管理机构的政府行政职能就越弱化，机构层次就越少。如，深圳是特区，特区的行政管理体制改革和优惠政策都优先于其他地区。深圳兴办高技术产业开发区的目的不是为了实行优惠政策，而是创造高技术开发区品牌，提高入区企业的素质，提升地区产业结构。因此，深圳高新技术开发区的管理体制有两个特点，一是区内区外
统一政策，深圳特区政策适用于高技术产业开发区。企业进驻开发区，不仅是因为开发区的位置和设施较好，更重要的是为了获得高技术产业开发区企业的无形品牌。二是高技术产业开发区管理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政主管部门负责。管理中心的主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况，为企业提供服务。
（三）政府行政分权因素的影响
开发区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题。独立新区具有相对独立性，相当于新设一个地区管理部门，通常是扩大授权经营。在开发区和行政区双重管理（在老行政区中设开发区）的情况下，存在一个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常开发区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门实行垂直管理，开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以实施。
（四）财税体制的影响
现行税收体制是当前影响开发区发展与布局的一个重要因素。在现行中央与地方层层分税的体制下，各市、区县，甚至乡镇政府都通过建设各类开发区来吸引投资，增加当地政府的可支配收入。因此，出现了各地争办开发区，盲目优惠的现象。在“优惠政策”的诱导下，有些企业追求短期目标，造成社会资源配置扭曲和浪费。
开发区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。目前，开发区管理机构的收入功能有两类。一类是有财税收入功能。即开发区管理管委会作为一级管理和服务部门，可获得开发区企业的税收分成，用来进行开发区的建设和发展。现有的大部分新开独立开发区采取这种形式。另一类是没有财税收入。园区管理机构或开发公司不能从企业的税收中提取留成，税收收入归所在地政府。
三、关于改进开发区管理的几点思考
我国开发区的发展已经将近，正面临着如何进一步提升开发区功能、增强其竞争力的问题，因此，需要根据形势改进开发区管理体制。
（一）各类开发区定位突出老城市扩展功能和制度试点功能
我国正处于加速工业化，农业人口向工业和城市转移的阶段。开发区在加快区域产业发展和城市化进程中发挥了重要作用。如，苏州市两个开发区的总规划面积为120平方公里，是老城区8倍多；目前已经开发的面积是老城区的2倍多。上海浦东新区经过短短的10年建设，第二、三产业的增加值已经占上海的22%，工业总产值占上海的13%。
我们正处于计划经济向市场经济转化的转轨时期，开发区不仅具有实现区域开发的功能，还有进行制度建设和机制创新试点的功能。目前，开发区的优惠政策空间已经不大，提高开发区的竞争优势，要靠制度建设和机制创新。特别是加入WTO后，许多政策和制度要与国际接轨，开发区可以作为试点和示范，起到承上启下和承外启内的作用。
因此，要把开发区的建设和布局与城市化和老城市延伸结合起来；把开发区的政策环境建设与制度创新结合起来。
（二）大部分地区实行相对独立的开发区管理体制
一个好的制度设计需要组织保证。在现行条块分割的体制下，园区内的体制改革试点经常遇到区外旧行政体制的制约。独立的开发区管理体制有利于把改革试点与区外行政管理体制隔离开来，可以用区内的职能转变和统一对外，克服区外条块分割的体制弊端。因此，为了减少区外行政体制的干扰，从组织上保证制度试点的顺利实施，实行相对独立的'开发区管理体制更有利。一段时间内，我国大部分地区的开发区还将实行相对独立的管委会体制。要继续实行精减机构、简化程序，政务公开的原则，克服管委会扩大膨胀的趋势。
（三）区域内统一规划，合理配置资源，发挥整体竞争优势
开发区之间要不要竞争，应在多大范围内竞争，是目前开发区规划和建设中面临的一个两难问题。设立开发区大都是政府行为，开发区之间的竞争不同于一般竞争性行业的企业竞争。一方面，区域间开发区的竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，改善投资环境。但另一方面，过度竞争可能导致公共资源的浪费和资源配置扭曲。由于大部分开发区的公共基础设施投资是政府投资，过度竞争可能导致公共财产的浪费。地区优惠政策实际上是间接的政府财政补贴，不恰当的优惠政策也会导致企业资源配置行为扭曲。实际上，地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，最终开发区的竞争优势还取决于制度和区位优势。
因此，开发区应是区域间的竞争，而不是区域内的竞争，区域内的开发区建设应该统一规划和布局，优化配置公共资源。如，新加坡是一个城市国家，实行产业布局园区化的战略，建立了30多个工业园区，成为世界上工业用地占国土面积比例最大的国家之一。新加坡工业园区开发建设采取一级政府统一规划，专业化分工建设、管理和服务，协调配合的模式。我国台湾地区则是先建一个“新竹”科技工业园，布局满了以后，又在台南开辟开发区。
根据我国的实际情况，开发区建设至少应该在市一级实行统一规划。有些欠发达地区可以实行省一级统一规划，集中精力办好几个高质量的开发区，使其发挥扩散作用。
在现行财税体制下，影响统一规划和集中开发的关键问题是利益关系，不仅涉及到各级政府的财税收入，还涉及到行政权力，以及政府和事业单位的人员安排等问题。各级政府最关心的问题是统一规划后利税是否都被收上去，多余的行政人员如何安置，GDP业绩如何计算等。因此，要建立合理的利益机制来协调区域内开发区的利益关系。可以实行联合出资，委托专业机构运作管理办法，集中财税，按投入比例分配，调动各方面的积极性。
（四）实行政资分离的开发区资产运营管理体制
开发区是政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。开发区的资产运营管理不同于政府行政管理，其管理机构是经营和服务性机构。开发区资产运营管理包括从区内规划、开发建设、推介招商、产业用地和厂房的出租，到区内日常服务和管理等。因此，应实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。
要把开发区资产运营管理机构与一般的建筑和服务商区别开。开发区资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。有些开发区自己成立开发施工队伍。这部分应该社会化，采取竞争招标的方式发挥商业机构的作用。
开发区管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。
（五）公共基础设施与商业开发分离，实行专业化运行管理
开发区的基础设施包括公共基础设施（道路、水、电、气等）、产业基础设施和生活服务设施等。从理论上来说，公共基础设施具有公益性，属于政府职能范畴；厂房和生活服务设施是商业性的，可以商业化运营。目前，我国大部分开发区实行公共基础设施与工业用地开发一体化，开发区的运行管理机构既要负责经济开发的任务，又要承担城市建设的责任。既然开发园区具有拓展城市的功能，并纳入城市发展规划，应该把城市公共基础设施建设功能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责。新加坡的经验是，根据工业园区基础设施的性质实行专业分工建设管理，工
业园区的裕廊管理局只负责工业用地和厂房开发，以及运行服务；陆路管理局负责园区道路和水电气公共设施建设；建屋局负责园区职工住宅。
（六）开发区资产运行管理机构需要特殊制度安排
开发区是一种特殊商品。其非公共基础设施建设也不同于一般的房地产开发，需要特殊的制度安排。一是开发区的开发建设必须有一定的超前性，投资规模大，回收期长，不确定性强，风险较大，通常民间资本不愿意进入。二是开发区要提供高质量低价格的设施才能吸引企业来落户，入驻企业还要符合建区的目标。如果完全靠商业化开发将会提高设施价格。三是一部分开发区要重点扶持中小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴。因此，开发区的资产运行管理机构还不能完全按照以盈利为目的普通公司模式运作。
开发区基础设施和服务的性质决定了运营管理机构的性质。根据国际经验，大规模的集中工业用地开发大都是由政府资助，开发机构大都是非营利性机构，采取特殊法人制度，或者是国有企业和政府参股的财团。如，日本的区域开发公团是特殊法人，开发资金主要来源于邮政储蓄、政府债券等。新加坡的裕廊镇管理局是法定机构，是政府独资的非营利性机构，按公司化模式运作，专门从事工业园区的工业用地和厂房开发与管理。而一些小型科技园或工业园的开发机构多是政府参股，以企业为主的联合开发机构，政府不直接参与利益分配。如，意大利的科技园区联合体是由地方政府、研究机构、企业、大学和金融机构组成的；美国德州东南生物科技园是由两家大公司为主，研究机构和大学，以及州和地方政府共同出资的共建单位，具有孵化器性质。
因此，应根据开发区的性质和特点对开发区的运营管理进行不同的制度安排。
政府规划的、大规模集中开发的开发区，以政府投入为主，其运行管理机构要执行政府规划的意图。因此，政府与开发区运行机构的关系是委托和被委托的关系，实行政府授权管理，采取特殊法人的治理结构。开发运行机构在政府安排的制度框架下，自主经营。政府通过建立制度规范来约束运行管理机构，而不是直接干预其经营；政府在给予资助和补贴的同时，对其提供的产业基础设施价格实行上限控制。
一些小型科技园将对地区经济有一定的带动作用，但是，其商业性较强，最终将成为以盈利为目的的实体。这类小型园区要服从政府的地区规划，在发展初期，政府将给予鼓励和扶持。可以采取企业、研究机构和大学、财团、政府等组成的联合体形式，这样一方面可以减少建设的盲目性；另一方面，可以在建设初期就能够按照市场经济的运作模式进行管理，提高效率。
开发区的建设应该发挥民间资本的作用。对一些短期内能够回收的基础设施项目，可以允许民间资本经营或有民间资本参与，这样可以减少非公益设施建设的盲目性。
（七）开发区政策与WTO规则接轨
我国已经进入WTO，开发区的管理体制和政策要逐步与WTO规则接轨。
WTO条款对开发区政策的影响主要有以下几个方面。一是补贴与反补贴协议的影响。“补贴与反补贴协议”中将补贴分为禁止、允许和限制三类。禁止的补贴是指对出口和进口替代实行补贴。允许的补贴是社会效益较大的公共财政支出范围内的补贴，如，政府资助竞争前和共性技术研究开发；对落后地区的转移支付；对环境保护投入补贴；扶持中小企业等。限制的补贴介于禁止和允许补贴之间，需要满足两个基本条件才可行：一是不针对特定企业与特定行业，对各种经济成分的企业一视同仁，公平对待，特别是要对外企实行“国民待遇”；二是要把补贴控制在一定数量之内，不影响其他成员国的利益，不构成竞争威胁。?二是与投资有关的协议（简称“TRIMs”）的影响。在加入WTO时，我国政府已经承诺取消并停止执行通过法律、法规或其它措施，对外国投资者实施贸易平衡和外汇平衡要求、当地含量要求和出口实绩要求，以及转让技术要求。外商投资法律和政策已经作了相应修改。
三是与贸易有关的知识产权协定（简称“TRIPS”）的影响。《知识产权贸易协议》为全球实现更高标准的知识产权保护奠定了基础，TRIPS把已有的知识产权国际公约分为三类：第一类是基本完全肯定、要求全体成员必须遵守并执行的国际公约，包括《保护工业产权巴黎公约》、《保护文学艺术作品的伯尔尼公约》、《保护表演者、录音制品制作者与广播组织公约》、《集成电路知识产权条约》等4个国际公约；第二类是基本完全肯定、要求全体成员按对等原则执行的国际公约，包括十几个国际公约，主要是巴黎公约的子公约；第三类是不要求全体成员遵守并执行的国际公约，主要有《世界版权公约》、《录音制品公约》等(参见《中国科技发展研究报告》，第314页，社会科学文献出版社，月)。
综上所述，与WTO接轨不是不能实行优惠政策，而是要调整优惠环节、优惠对象和方式。因此，要清理开发区政策，在遵守WTO原则的基础上，广泛借鉴国际经验，进行适时调整，最大限度地利用允许的政策空间，以促进开发区的进一步规范发展。
建立经营性国有资产代表人制度
【内容提要】在公司制作为国有企业理想的制度模式选定之后，建立独立的国有资产代表人制度， 已成为决定公司规范运作和国企改革是否成功的重要环节。应以代表理论为依据，通过 对国家与企业经营者之间的代表关系进行法理探析，建立国有资产代表人制度的理论模 型，并对国有资产代表人的梯次结构和授权环节进行分析和设计，建立和加强国有资产 代表人的监督制度。【摘 要 题】理论探讨
在我国国有资产结构中，居于相当突出地位的是经营性国有资产，约占80%左右的比例 。然而经营性国有资产的市场运作制度一直是困扰我国理论和实务界的难题。我们认为 ，在国有企业公司制改革过程中，只有从国有资产出资人的代表问题入手，建立国有资 产代表人制度，才能解决国企公司化改制中的源头性权利与义务配置问题。
一、构建国有资产代表人制度的理论依据
我们认为，国家作为国有资产所有者及国有企业的出资人，它与企业经营者之间，是 一种委任与代表关系，这一代表关系包括以下几大环节，即：(1)从原始真正所有主体 →国家概括性代表主体。国有资产的真正所有者是我国全体人民(法律上应为全体公民 更为准确)，由于全体人民无法直接行使所有权，故国家作为权力共同体概括性地、抽 象地代表全体人民行使所有权，这样全民所有就转化为国家所有。(2)从国家概括性代 表主体→政府统一代表主体。由于国家作为权力共同体，本身也不能直接行使所有权， 于是国家必须通过立法授权国务院或地方政府代表国家统一行使国有资产的所有权。(3 )从政府统一代表主体→自然人代表主体。即由政府代表主体以再授权或委派具体的自 然人代表，通过自然人代表的意思表示使国有资产所有权的权能得以落实。
国家作为全民所有者的概括性代表，以出资人身份进行投资或参股，与企业之间的关 系是出资人(股东)与公司的关系。但企业本身并不与国家构成代表关系。国家作为出资 人，其出资行为是一种设立或参与企业的行为，企业一旦设立成功，则依照公司法和其 他法律，获得企业法人主体资格，依法享有独立的民事权利能力和民事行为能力。其中 完整的经营自主权是企业作为独立市场主体应当享有的法定权利，显然，对于这种权利 ，我们不能将之理解为企业在代表或代理出资人即国家行使经营权，正如我们不能认为 企业是某一个股东的代表一样，企业经营本身不只是代表哪一个或哪一些股东进行经营 。国家作为出资人(股东)所享有的权利不是直接表现于或寄托于所设立的企业，企业的 经营权本身也不体现股东的具体权利。此时企业本身已成为出资人股权权利实现的请求 对象。因此，目前我国理论和立法实践中盛行的国家授权给国有大型核心企业，由其代 表国家持股或代表国家行使出资人权利，是与国家作为出资人以及企业作为独立市场主 体相互矛盾的。在这里企业既是国家出资与权利请求对象，又是行使国家――出资人权 利的股东代表，权利客体与权利主体混集一身，势必造成国家与企业身份的扭曲和关系 的错位。
一般自然人股东之所以能使其股权到位而不至于虚置，在于股东不企望企业能代表自 己或者把自己的权利授予企业，而是通过自己亲自或者委托他人代表自己，通过直接行 使股权中的共益权，以内部参与权或获得企业内部机构的某一职位，或通过监督、建议 影响企业经营决策、管理阶层，达到影响或控制企业经营、管理的方向，以期实现股权 中的自益权，达到其出资增值的营利目的。同样，国家作为出资人，其股东的权利虽然 不便由国家直接行使，但国家作为出资人，可通过委托或委任特定自然人为出资人代表 来行使股东的权利，通过特定自然人对企业的内部参与，以使出资人的权利具体化为企 业经营者之特定的经营、管理行为。足见，经营性国有资产所有权的实现，有赖于对代 表国家行使出资人权利的具体的自然人代表的委任、派出、监管和制衡等相关制度安排 以及具体权利与义务的配置。因此，设立国有资产代表人，建立国有资产代表人制度， 理顺国有资产代表人与作为出资人的国家之间的代表关系，是决定经营性国有资产之市 场运行效率和安全的源头性制度环节。
所谓国有资产代表人制度，是指以国有资产所有权行使的代表论为理论依据，把国有 资产出资人、监督人具体责任到人，通过创设国有资产出资人代表和国有资产监管代表 ，由其分别行使国有资产的出资人(股东)和国有资产监管的相应职能，以保证国有资产 出资人主体到位、监管有力的新型国有资产经营、监管制度。创设国有资产代表人制度 ，是国有资产所有权性质决定的，是法人制度在经营性国有资产所有权领域的具体运用 ，符合我国政治经济制度，适合于国有资产运行的现状。
1.国有资产代表人制度符合我国国有资产所有权的特点。国有资产所有者的虚拟属性 ，使国有资产的所有权与一般自然人的所有权不同，不能通过其真正的所有人来行使， 从而决定经营性国有资产所有权在行使时具有间接性、抽象性。国有资产所有权的这种 抽象性和间接性，如不明确具体的代表予以具体化，其具体的权能就无法转化为现实法 律关系中的权利享有与义务承担，创设国家所有权的制度目标也就会落空。再者，作为 代表人民行使所有权的国家，依照法律取得所有者的资格，所有人委托他人代为行使权 利，所有人依法有权委托代表人行使其经营权和监管权，(注：这里所说的经营权与我 国特指的全民所有制企业对国家授与其经营管理的财产享有的经营权不是一回事，前者 是指企业经营者经营企业的全部权利的集合。)此乃所有权人之法定而不容质疑的权利 ，因此在国家不便直接行使其所有权时，委托特定自然人代表行使其具体权能是所有权 理论所容许的。
2.国有资产代表人制度是法人制度在国有资产所有权领域的具体运用。法人作为依法 具有民事权利能力和民事行为能力并能独立承担民事责任的社会组织，拟制的人格属性 决定其本身不能直接表达其意思并从事具体的行为。法人的意思表示以及权利的行使是 由法人的机关来实现的[2](P.29、293)，即由自然人组成的与法人的设立同时产生的形 成法人的意志并指挥法人活动的领导机构来进行的。换言之，法人的意思最终必须通过 法人机关的特定的自然人来行使。但法人机关本身并无独立的法律人格，不过是法人的 内部机构，“法人的机关，为法人组织体之构成部分，故机关与法人的关系，为部分与 全体的关系，此与代理关系不同。”[2](P.144―145)作为法人机关成员之特定自然人 与法人本身的关系，是一种职务、业务上的代表关系，法人机关中的特定自然人基于特 定的能代表法人的岗位或职务所为的对外民事行为，应为代表行为，适用代表责任[3]( P.334―350)。同样，作为国有资产所有者代表的国家，其意思表示和权利行使也具有 与法人基本相同的属性，(注：正是在这个意义上，西方法学界将国家称为公法人。)国 家以立法形式并通过具体的选任制度确定特定的自然人行使国有资产所有权之权能，该 自然人则依法获得这一具有特定的职责和权利的代表人资格，即代表权资格，依法享有 代表国家和政府行使国有资产经营、监管等方面的权
利。
3.国有资产代表人制度是我国宪法上的人民主权原则在经济民主领域的具体体现。人 民主权原则作为现代民主国家构成的基石，其中，国家公权力来自于人民是这一原则的 核心，以代表机制作为国家公权力行使的基本途径是现代国家实现人民主权原则的惯常 做法，反映在我国宪政上，即以人民代表大会制度为我国之根本政治制度，国家的一切 权力均来自于人民的委托授权，而国家权力的具体行使又是基于人民或人民代表的选举 、授权，由具体的国家公职人员代表国家实则代表人民行使治理国家、管理社会事务的 权力。反映在经济民主上，即国家代表全体人民享有对全民财产的所有权，其所有权的 行使也必须借助于代表机制才能实现，也就是国家通过立法委托授权，赋予特定的自然 人代表国家以出资人的身份依法对国有资产进行管理和经营。
4.国有企业市场主体资格独立的需要。把国有企业推向市场，使其具备独立的市场主 体资格，是我国国有企业改革的主要目标。在计划经济时代，全民所有制企业由国家直 接控制或经营，自然谈不上独立主体资格，实际上也不需要这种资格，而在新的国有资 产授权经营制度下，(注：关于授权经营制度，按照《全民所有制企业法》和《全民所 有制工业企业转换经营机制条例》以及相关政策和学者们的解释，即为国有企业对国家 授予其经营的国有资产享有占有、使用和依法处分的权利。但这一释义和理论本身有其 固有的缺陷。如前所述，国家本为国有资产之出资人，其出资行为在法律上即为设立企 业或对已成立的企业之参股行为，从法律规定的条件和法定程序来看，企业能否获得民 事主体资格，应以是否符合企业设立条件并是否按法定程序进行资格登记为判断标准， 这与国家是否授权以及授权大小、类别等并无必然联系。而依授权经营理论分析，如国 家授予了特定企业以经营国有资产的权利，则该企业依法享有独立主体资格和经营国有 资产之权，如果没有授权，则企业的地位作何断定，似乎成了难以解答的疙瘩。)由于 没有解决企业经营者的法律地位问题，即企业经营者的代表性问题，使企业以及企业经 营者犹如脱缰的马或失控的风筝，最终往往导致企业经营者行为的无序和自利化。在这 里，公权力主体的身份不允许国家去直接参与企业管理，但作为国有企业的出资人，国 家又不能对其出资在授权企业经营后就不见下文，更不能放任不管。在这种两难处境下 ，最好的解决途径是通过代表机制，委派自然人以出资人代表的身份参与企业经营管理 ，这样既可避免国家对企业的直接干预，又可借助其派出的自然人代表达到体现出资人 意志，而企业又不因此丧失其主体的独立性和权利的完整性。
以代表论为法理基础的国有资产代表人制度，在其构建过程中，应当考虑以下几个层 面的问题：
第一，建立立法授权模式，解决源头授权到位、合法的问题。国有资产所有权本质上 是国家代表全体人民依法行使所有权，而国家这一权利基于“主权在民”的法治原则。 (注：在这种情形下，国家对国有资产享有的是权利而不是权力，万万不可将之混淆。) 目前我国现有国有资产方面的立法，均为国务院或国务院部委制定，且均授权国务院代 表国家统一行使国有资产所有权，实为自己授权自己或下级授权上级，显然不符合法治 原则的基本精神。因此，必须首先由国家权力机关以国家立法形式，授权政府代表国家 行使国有资产所有权，使政府依法取得授权的依据。
第二，根据我国国有资产的分布现状，建立由政府对国有资产代表进行分级授权的制 度。目前我国国有资产所有权制度基本上依照“国家统一所有，政府分级管理”来设计 ，即原《国有企业财产监督管理条例》第5条、第6条规定的“国务院代表国家统一行使 对企业财产的所有权”，“在国务院统一领导下，国有资产实行分级行政管理。”这一 制度设计忽视了我国国有财产所有权分级代表行使的现实性。实际上，地方政府监管下 的国有资产已具有相对的独立性，已经形成为相对独立于中央政府监管下的国有资产的 财产类别。因此，在解决国家立法机关合法授权的同时，应同时授权地方政府有权代表 国家行使国有资产的所有权，由其直接对国有企业委任、派出国有资产代表人，以减少 政府授权的级阶。
第三，减少授权环节，授权代表一步到位，具体到人。为了减少代表制度不必要的中 间环节，人为增加代表成本，政府依据国家法律，在确立国有资产代表人时，应当授权 具体的自然人代表国家行使国有资产出资人的权利，它与现行的国有资产授权经营体制 不同，后者是授权给具体的法人机构或组织经营特定国有资产或持有国有股。国有资产 的出资人权利具体由自然人代表来行使，有以下几大优点：一是可以减少授权环节，节 省授权成本。二是有利于通过严格的责任制度来监督、约束自然人代表的经营行为。三 是授权自然人代表，有利于国有资产代表人制度与现行企业内部制度的衔接。国有资产 代表人是代表国家或政府行使国有资产出资人的权利，在未公司化的国有企业或国有独 资企业里，这一代表可以通过职工代表大会的选举机制或通过设立董事会，进入企业的 领导机构；在股份制企业内部则可通过股东大会的选举机制进入公司董事会或监事会。 而相反，如授权法人机构代表行使国有资产出资人的权利，则法人要么以其现有法定代 表人来行使，要么授权其他自然人代表行使，这样容易出现法人代表人制度与国有资产 代表人制度相互间的冲突，不利于现有企业制度的良性运作。(注：按现在政策和学界 通说，应授权现有国有重点企业代表国家行使国有资产经营权或国有资产出资人的权利 。对于全部资产均为国有资产构成的国有独资企业，由其代表国家行使国有资产出资人 的权利，除存在法人代表制度与国有资产代表人制度之间的冲突之外，尚不存在不同资 本利益之间的冲突；而如国有资产仅为控股或参股的具有国企背景的企业，由其代表国 家行使国有资产出资人的权利，则不惟存在法人代表制度与出资人代表制度的冲突，而 且还存在不同资本权属之间的利益冲突，因此授权国有重点企业代表国家或政府行使国 有资产出资人权利，与企业出资人制度和企业法人主体资格制度是极不相容的。)
第四，按其权能属性，实行分类授权，分类代表。经营性国有资产所有权权能在具体 运行过程中，主要由两大类权能构成：一为所有权权能在经营环节转化为股权的运行； 二为对具体经营者经营行为的监督管理。这两大类权能是相辅相成的。因此在制度设计 中，应分别设置代表国家行使国有资产经营、管理的出资人代表(国有董事)和代表国家 这一出资人代表对国有董事进行监督管理的监管代表(国有监事)。国有董事代表国家行 使国有资产经营决策权，国有监事则代表国家或国家特定机构行使对经营性国有资产的 出资人代表和其他企业经营者的监管职能。
综上所言，我们认为，在具体构建国有资产代表人制度的过程中，应变现有的国有资 产授权经营制度为：由国务院向国有独资重点大型企业或国有控股、参股企业委任、派 出一级国有资产出资人代表(国有董事和国有监事)；现有地方管辖的国有企业，具体可 以参照国家委任、派出的一级国有资产代表人的做法进行。(注：我们认为地方国有企 业应纳入国有资产代表人制度的视野，但地方国有企业应止于哪一级，学术界存有争议 ，我们认为，地方国有企业应以省级为主，地市级可以保留少量公益性国有企业，县
级 一般不应拥有国有企业。)然后由全资国有企业对其再投资企业或持有国有股的子企业 委任、派出二级出资人代表或国有股权代表。(注：非全资的国有企业向再设立的企业 派出的自然人代表不是国有资产代表人而是企业的代表人。其实，全资的国有企业(它 与国有独资公司不是同一概念)向其子企业派出的代表也是企业的代表，但由于全资国 有企业的全部出资都是国有资产，因此，其向子企业派出的股东代表也可以称为二级国 有资产代表人。)对于国家而言，只需向全国有影响的若干个特大国有企业派出一定数 量的一级国有资产的代表人，国家监督管理的对象和范围可以大大缩小，管理、监督层 级由多级变为一级，监督、管理对象由企业变为国有资产代表人，如此，国家对国有资 产的市场运作的监控力将明显增强，国有资产的所有权的实现也就不至于再停滞于理论 上的空谈。
二、一级国有资产代表人制度构建的授权环节
(一)第一环节：国有资产代表人授权、委派主体的法律定位
国有资产代表人授权、委派机构的主体应归属于谁，是建立国有资产代表人制度首先 必须解决而不能回避的一个问题。对此我国现行立法，无论是适用于国有企业国有资产 管理的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《国有企业财产监督管理条例》以 及后来取代它的《国有企业监事会暂行条例》，还是适用于股份制企业的《股份有限公 司国有股权管理暂行办法》，均确定国家所有、国务院代表国家行使国有资产所有者的 职能，对国有资产或国有股权，实行在国务院统一领导下，由国有资产管理部门(现行 国有资产管理局之部分职能被归并财政部)专职管理、分级负责的管理体制。具体而言 ：(1)以立法主导新的国有资产代表人授权、委派主体。即由全国人大或其常委会通过 专门立法，授权国务院或地方政府(省级或地市级)作为委任、派出国有资产代表人的法 定主体，从而使国务院或地方政府在行使国有资产授权委派职权时有充足的法律依据。 (2)由国务院或地方政府设立专门的国有资产代表人管理工作部门。首先，通过人大立 法，中央由国务院作为行使国有资产所有者的代表，依法对具体国有企业委派一级国有 资产代表人。其次，提高现有国有资产管理部门的行政级别，扩大其工作范围，在国务 院之下设立统一、集中行使国有资产管理职能的跨部门的国有资产管理委员会，剥离其 他部委有关国有资产管理方面的职能。新的国有资产管理委员会为国务院管理经营性和 其他国有资产的法定机构和工作部门，具体负责国有资产代表人驻派企业的确定；国有 资产代表人的授权、委派方案的制订；国有资产代表人的遴选；监管制度设置以及相关 人员派选等方案的制订。再次，为了使国有资产管理委员会有更高的运行效率，可以在 拟设立的国有资产管理委员会之下设立国有董事总署和国有监事总署，作为依法对国有 资产代表人管理的日常工作机构，负责对国有资产代表人的日常管理工作。地方政府一 级国有资产代表人的委派可以参照中央的做法。
(二)第二环节：一级国有资产代表人派驻对象的确定
一级国有资产代表人的委派对象，对中央来说是国有重点大型企业，包括以下几种情 况：(1)原有国有大型核心企业，这一类企业是计划经济时代国家投资设立的企业组织 ，是国民经济的支柱力量。(2)原国务院行业经济管理部门，通过政府机构改革和职能 的转变，改为行业总公司，如中国纺织工业总公司、中国有色金属工业总公司等。(3) 国务院根据国民经济发展的需要，投资设立的重点工程以企业形式运行的，如长江三峡 工程开发总公司、大亚湾核电站等。(4)国务院根据国家宏观调控的需要设立的国有投 资机构和国有控股公司，如国务院为适用企业“债转股”的需要，设立的长城、信达、东方、华融四大金融管理公司。(5)国务院根据原国有企业的关联性在原有国有关联企 业的基础上，组建新的企业集团或集团总公司。
国有重点企业的资产结构与组织制度对国有资产代表人的委派有一定的影响。我国国 有企业的内部领导体制，目前主要有三种形式：一是传统的未改组的国有企业即全民所 有制企业，按《企业法》实行厂长(经理)负责制，其中职工代表大会对厂长(经理)有选 举、复决的权利；二是国有独资公司，实行董事会领导制，并另设监事会对董事会之经 营行为进行监督；三是普通股份制企业，实行股东大会、董事会、监事会三权制衡的内 部治理体制。我国国有企业内部组织的领导体制，直接影响到国家委派的国有资产代表 人的地位和职权范围。但随着我国国企改革不断深化，董事会体制也必将成为国有企业 之内部治理结构的主要组织形式，它表明了国家向国有企业委派的国有资产代表人也将 以委派国有董事为主。同时又考虑对国有董事制衡的需要，在董事之外另行委派监事， 也是国有资产代表制度运行的一个重要方面。
(三)第三环节：国务院或地方政府对企业委派一级国有资产代表人
国务院对投资设立或持股的企业委派一级国有资产代表人是国有资产代表人制度最为 重要的一环。国务院对国有企业委派的一级国有资产代表人按职能主要有国有资产出资 人代表和国有资产监管代表，这里重点讨论国有资产出资人代表――国有董事的委派问 题，(注：以下为行文方便，特将出任国有企业董事、监事的国有资产代表人非严格地 分别称为国有董事、国有监事。)根据前面对驻派对象的不同内部组织制度背景的分析 ，我们可以把国务院对投资设立、授权经营的企业委派一级国有资产代表人分为以下三 种情况：(1)对未改制的国企，根据《企业法》规定的厂长、经理负责制，可根据职工 选举结果，再经授权委任当选的厂长、经理及其组成人员为国有资产代表人，或者通过 授权、委任特定候选人交由职工代表大会选举决定，再予以正式委任。(2)对国有独资 企业，根据我国《公司法》第66条规定，国有独资企业不设股东会，由国家授权投资的 机构或者国家授权的部门授权公司董事会行使股东会的部分职权、决定公司的重大事项 。国务院对授权经营企业委派的一级国有资产出资人代表实则是委派国有董事。国有董 事和其他独立董事组成董事会，按委任或经选举，产生董事长，董事长无特殊权利。(3 )对普通股份制企业，根据股份制企业内部机构的设置，国有资产代表人主要是以股权 代表的身份出现，国家也主要通过对国有董事和国有监事的委派以实现国有资产出资人 的权利。但是，与国有独资公司董事的委任不同，普通股份制企业的国有董事的委派具 有间接性，国家委派的国有资产代表人只有通过公司内部权力机关――股东大会的选举 ，才能合法地进入公司董事会或监事会，因此股份制企业的国有董事或国有监事实为国 务院依照公司法和公司章程委任的经公司股东大会选举程序确定其董事身份的国有资产 代表人，这种国有董事的委任首先表现为国有股东代表的委任。
三、二级国有资产代表人委派的授权环节
二级国有资产代表人的委派是指在一级国有资产代表人的委派之后，国家投资设立的 全资国有企业(而非国有独资公司)把特定国有资产以国有股份的形式，设立独资子企业 或向股份制企业进行再投资和
参股，该国有企业作为国有股的持股主体，依照公司制度 ，有权向其设立的独资子企业或参股的股份制企业委派国有股权代表人，因此，二级国 有资产代表人的委派实则为二级国有股权代表人的委派问题。二级国有资产代表人的委 派的授权环节，主要包括：(1)国有股二级持股主体的归属问题。(2)二级国有股权代表 人的委派及其管理。
1.关于国有股二级持股主体的归属问题。
我们认为，国有股二级持有主体的归属以及二级国有资产代表人的委派、任命源于一 级国有资产代表派驻的企业的转投资和再持股，而只有当企业的转投资和再持股具有国 有资产或国有股份性质时，才发生二级国有资产代表人的委派和任命问题，因此，二级 国有资产代表人的委任、派出是否必要，实际上取决于一级国有资产代表所驻企业的资 产结构以及由此而形成的再投资与再持股性质。它具体可以分为以下两种情形：(1)一 级国有资产代表人所驻企业的全部资产为国有资产构成，它包括未改制的国有企业、国 有独资企业以及全部股份由分属于不同国有投资部门投资形成的有限责任公司和定向募 集的股份有限公司。在此种情形下，一级国有资产代表人所驻企业的再投资和再持股则 可视为具有国有出资性质，无疑，为了行使投资人和持股主体的'权利，就发生这些企业 向其投资或持股企业委任、派出二级国有资产代表人的问题。(2)国有资本或股份仅为 一级国有资产代表人所驻企业的全部资本或股份之一部分。如这些企业把其所支配的财 产用于再投资或再持股，其性质则不再具有国有出资性质。此种情形下，只发生企业法 人委派法人股代表问题，而不发生二级国有资产代表人的委任与派出问题，尽管两者的 委派路径、程序具有相同性，但由于企业资产构成背景的源头因素，决定了二级国有资 产代表人的委派主体，只能是一级国有资产代表人驻在的且全部资本由国有资本构成的 国有企业。目前主要是以国有独资企业以及由多个国有出资人设立的具备国有性质的股 份公司，因而，二级国有股的二级持股主体资格应归属于它们。
2.二级国有股权代表的委派。
国有股二级持股主体对国有股权代表的委派，受制于国有股所在公司之内部治理结构 的设置，现代公司股东大会、董事会以及监事会这一权力运作机构的互相制衡关系，决 定国有股持股主体对国有股权代表之设置形式也必须符合公司内部制衡机制的安排，特 别是应通过对国有董事和国有监事这两种国有股权代表的分别委派，使国有董事、国有 监事分别行使国有股股东的经营决策权和监督权。
四、国有资产代表人的监督制度
完备的国有资产代表人的监督制度，乃是保证国有资产代表人权利之正当行使、义务 切实履行以及职责之严格恪守的关键，因此在理顺国有资产代表人的两级代表授权环节 之后，合理设置国有资产代表人的监督制度，则成为避免国有资产代表人制度重走原有 国有企业法定代表人制度老路的必要条件。我们认为，设立国有资产代表人监督制度， 除有赖于通过财产登记、审计与监察、独立董事与监事的委派与推荐以及优胜劣汰的进 退机制等外部监督机制进行外部监督之外，还应创立独立的国有资产监管代表人制度， 以形成国有董事和国有监事这两种代表人的平行监督和相互制衡的内部制约机制。
平行监督的基本思路是鉴于现有国有企业领导人权力的过分集中造成其权力滥用，并 针对目前存在的对国有企业领导人的多元监督体制的缺陷，把对国有资产代表的监督纳 入到国有资产代表人制度，即把国有资产代表人分设为国有董事和国有监事，即国有董 事为行使国有资产出资人之经营决策权代表，国有监事为行使国有资产出资人之监管权 代表，通过国家对国有董事与国有监事的分别委派，使其相互监督和相互制约，并与国 家另行委派的独立董事、独立监事以及职工选举的职工董事和职工监事，形成共同制衡 国有董事的监督格局，其中国有监事的重点在于对国有董事进行监督。
现有国有资产监管制度的制度安排主要有任期经济责任审计制度、稽察特派员制度、外派监事会制度等。从现有的这三种监管制度的职责范围和具体运行来看，任期经济责 任审计制度是根据国有资产代表人委任状及相关法律确定的任期责任制，对国有企业领 导人实行的具有行政作用的财务监督，有其独特的价值。但是从稽察特派员制度和外派 监事会制度的具体制度功能和运行来看，尚存在以下一些值得探讨的问题：(1)这两种 监管制度实际都是国有资产监管代表人制度，稽察特派员制度和外派监事会制度从其监 督的对象(国有重点大型企业)、监督的重点(财务监督)、监督职责的范围(法律法规规 章的实施情况、财务状况、国有资产营运状况和企业负责人的经营行为)是基本相同的 ，说明这两种制度实际都是属于国有资产监管代表人制度，而且，《国务院稽察特派员 条例》第18条的规定也说明这两种制度的制度功能是相同的。但是稽察特派员与外派的 监事会的管理路径则分别由不同的机构行使，且分别适用《国务院稽察特派员条例》和 《国有企业监事会暂行条例》，因而造成这种实质功能相同的监管代表制度因法律边界 的模糊和管理部门的不统一而发生冲突。(2)这两种监管制度均是外生的，这种外生的 监管制度本身在运行中有着两大障碍：一是如何充分地获得被监管企业及负责人的相关 内部信息，这是监管制度能否有效特别是有针对性的前提，尽管《国务院稽察特派员条 例》和《国有企业监事会暂行条例》均授权稽察特派员、监事会成员派员出席企业有关 会议，但这种法律选择性规定授予的是稽察特派员或外派监事的权利，这种权利没有相 应的企业内部制度机制如会议通知程序等予以有效保障。二是如何与企业内部的监督机 构诸如职代会、股东会、监事会、相关党组织的纪检机构进行协调、互动乃至衔接而不 至于发生冲突，目前我国法律上未予明确规定，而全赖他们在实际运作中与企业具体的 内部监督机构的磨合。这两大障碍如不解决，就难以使国有资产外部监管到位，从而造 成国有资产监管资源的浪费和监督的负效益，它与国有资产监管制度的设立目的是相悖 的。(3)适用范围有限，特别是关于外派监事会，它只适用于未改制的国有企业或国有 独资企业，而对有国有企业背景的股份制企业则不能与其内部监事会形成契合力量。
为解决上述制度中存在的问题，特别是为了使国家派入的监管代表人与企业特别是公 司化改制的企业之内部监督机构的良性对接，我们认为，在进行制度设计时，应既充分 行使国有资产监管权，又必须照顾企业本身的独立性，对现有国有企业外派和内生的监 督制度作通盘考虑，进行一体部署，将之纳入到国有资产代表人制度的框架内，具体可 作如下考虑：(1)合并现有向国有重点大型企业派出的稽察特派员和监事会，统一改为 国务院委任或派出稽察监事或国有监事，赋予国有监事以相当于现有稽察特派员相同的 权力，并明确其监管国有董事的职责范围及监管目标，使之与前述的国有董事制度相对 应。(2)通过立法衔接，利用现有的《企业法》和《公司法》规定的内部治理机构组建 程序，使委任或者派出的国有监事通过企业内部制度，以合法的程序进入企业内部监督 机构，成为企业内部监督机构的负责人或主要成员，使国有监事利用公司内部监事机构 的制度优势，通过出席、列席参加股东大会、董事会、监事会、职工代表大会，以充分 地获得有关企业、国有董事
或企业负责人的相关信息。(3)充分发挥国有企业或有国有 股份公司职工监事的作用，使国有监事和独立监事、职工监事相互配合和协调，发挥稽 察监事或国有监事的职权优势、职工监事的民主监督优势和独立监事专业监督优势，以 提高企业内部监督机构对企业领导人、企业经营人员和企业经营状况的整体监督效益。 (4)完善现有稽察特派员和派入监事会成员的职务、亲属回避规则以及资格限制，并对 其任期制、回避制作出具体规定，其中职务回避应当符合国有董事与国有稽察监事分设 制衡的要求。(5)严格国有监事的责任制度。应建立国有监事的双重负责制：其一，国 有监事作为代表国家行使国有资产监管职能的代表人，应当对委任、派出的国务院或特 定机构负责并报告工作，怠于职责、疏于注意、或违法违纪而未履行监督职责或未完成 监管责任目标的，应承担相应的行政及赔偿责任；其二，国有监事作为国有股所在公司 之监事会的负责人或主要成员，应当对全体股东负责并向其报告工作。国有监事如因怠 于职责，疏于注意或违法、违章而使国有出资人利益遇到重大损失的，应承担相应的民 事责任。
按照上述制度构想建立起来的独立的国有资产监管代表人制度，有利于明确现有国有 资产管理职责的部门归属，理顺国有资产监管代表人授权、委派、派出的路径，消除现 有不同监督制度之间互不协调和相互冲突的消极现象，无疑有利于充分发挥国有资产监 管代表人的作用，提高国有资产监管制度的监管效能。
【参考文献】
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[3]梁展欣.企业法人民事归责论[A].梁慧星主编.民商法论丛(第13卷)[C].北京：法律 出版社，.
合肥太古可口可乐饮料有限公司在2000年时销售额是1个多亿，业绩在可口可乐全国三十多个装瓶厂排在倒数三位，到2008年时销售收入已超过8个亿，在可口可乐四十多个装瓶厂里面排在前十！要知道这个成绩是在合肥太古只能面对安徽这样一个落后的省份进行销售情况下取得的，2000年以前合肥太古是内部装瓶厂一个坏榜样的代表，人员素质、盈利水平、商业结构、市场管控等工作都很落后，我当时因为无法容忍其象国企一样的文化和小企业人员素质的状态而慨然辞职，放弃“管理培训生”的机会进入医药行业。但时至今日，合肥太古给人脱胎换骨之感：销售业绩多年持续高增长；营销人员由原来的100多个到现在的800多个，而其人力来源多以刚毕业的大学生为主，通过完善的培训体系，一个大学生三个月以后就能被训练出来（一个月后一定要独立上岗，“被踹下水去”）；渠道完全变成一个流通商，企业对市场掌控自如；碳酸饮料稳步增长、茶饮料高速持续增长。
我问朋友这个成绩的取得哪任总经理起到关键作用？他说是陈志强（原杭州装瓶厂的营销总监，传奇人物，后来被汇源果汁老板请过去做职业经理人而业内知名――但不幸的是他在汇源干了半年就下岗了，呵呵，中国商业的原生态！），陈到任后做了一件很重要的事：在全省范围内大幅度增加营业所的数量，营业所相当于一个独立的分公司，具有仓储、财务、物流、营销等功能，这个动作使得当时的业务摆脱了“靠大商”的不稳定状态，依靠这个平台，每一个地方快速开始了“101”计划：在县城寻找具有合作意愿、具有仓库和车辆的“新手”商业――没有现金企业可以提供帐期，没有业务员企业提供101代表（帮助合作伙伴开拓终端售点、划分线路、做终端生动化等工作）。“新手上路”的合作伙伴很配合，严格在指定的区域内兢兢业业的配货，市场的窜货和砸价现象可以持续处在可控范围之内，并且到一定阶段企业会有意将做出规模的合作伙伴放弃掉，在附近重新找一个“新手”作为合作伙伴，这样的流程和原则将商业“唯利是图”的意愿扼杀在摇篮里面，因为企业通过人海战术牢牢控制了终端，所以“换谁都一样”。至今合肥太古在安徽省发展的101合作伙伴多达800多家，有的甚至一个乡镇都好几个，具有独立运营资格的营业所多达七八十家，
象在省会合肥市内的业务代表100多个，掌控终端15000个左右，什么样的商业都无法与之对抗。
和朋友的聊天让我对商业原生态又有了一个直观的认识，本着知其所以的原则，我展开以下思考。
合肥太古人海战术能够持续获利的根本原因，或者说它的人海战术能够持续产生效率的原因有两个：一是强大的品牌后盾，二是持续的产品创新。根据渠道价值链的效率原则，强大的品牌意味着消费者的冲动购买率高，只要解决终端铺货率销量就会持续增长；人海战术意味着运营成本的增高，但是通过渠道里面持续的增加多品类、多品牌的产品，有效分摊了运营的成本，比如茶、纯净水等都获得了大幅度的增长，碳酸饮料只占到总销量的60%，如果我们简单照抄合肥太古的做法，肯定会出问题。品牌力是衡量这种模式的最重要前提，比如宝丰在根据地平顶山就可以考虑这种发展方向，但在外围就不合适，同时需要提醒的是这种模式背后是强大的组织执行能力，如果没有组织状态，这种快速发育的背后偷鸡摸狗的行为会害死企业，合肥太古虽然有香港太古总部高管和制度的输出，同时还有可口可乐体系不遗余力的指导，这么多年经常有业务员违法犯纪的行为相伴，授权意味着私欲的膨胀，膨胀意味着撞线，撞线意味着毁灭，好像宝洁也经历过这样的阶段。
其实渠道变革和产品创新是合肥太古这么多年绩效改进的两个核心“事情”，但是如果我们再将竞争和财务的因素考虑进去，事情就不会那么简单，比如竞争对手很强大，你纵然有很强的品牌力，若贸然进行渠道变革，将大商化小，竞品会乘机和大商结盟，导致企业的瞬时销量会大幅度动荡，企业会承受不了；再比如财务成本，一个新产品的推出需要消耗很多的市场费用，没有财力支持是没有办法很好发育的。还有人力资源，队伍的壮大有两个重要的要素，一是关键高管，二是成熟的模式。我们可以看到合肥太古具备了：强大的品牌、源源不断的产品资源、强大的财务资源、用之不竭的高管队伍、历经训练的操作模式等，可能还有其他，这就是合肥太古这几年持续高增长采取模式的外在条件，如果没有这些条件，甚至是缺少其中一个，会是什么结果？
但是，我感到自豪的是，这个背后的营销原理，我在奥克项目的后期就弄明白了，快销品营销的渠道效率和产品效率以及背后的逻辑体系。
从一般现象到客观规律再到还原特定现象，这个过程充满乐趣，我们如何能够多维度、多层次看待企业的问题，在一定意义上不是科学而是艺术，我将南柏先生的光碟拷贝给大家，希望大家学习其中的“维度学”就是这个意图。
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